"說了多年的電力配套改革，10年前的5號(hào)文件，容易做的做了，不容易做的事情寸步未進(jìn)，這是一個(gè)很實(shí)質(zhì)性的攻堅(jiān)克難、改革要啃硬骨頭的事項(xiàng)。我們期待著新一輪的價(jià)財(cái)稅聯(lián)動(dòng)改革，能如愿推動(dòng)從煤到電一直到破除典型壟斷行業(yè)過度壟斷等不良因素的配套改革。"賈康在接受鳳凰財(cái)經(jīng)專訪時(shí)提到。

十八屆三中全會(huì)：改革是最大政策

賈康，著名財(cái)經(jīng)專家，現(xiàn)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長、研究員、博士研究生導(dǎo)師，中國財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長，財(cái)政部高級技術(shù)職務(wù)評審委員會(huì)副主任，中國國債協(xié)會(huì)常務(wù)理事，《財(cái)政研究》主編，北京市人民政府特聘專家、福建省人民政府顧問。

備受各界關(guān)注的中共十八屆三中全會(huì)將在11月9日-12日召開，中國經(jīng)濟(jì)體制改革將會(huì)有怎樣的突破？鳳凰財(cái)經(jīng)就此對話多位資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家，深入探討中國市場化改革之路。本期對話財(cái)稅專家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康。

資源稅很可能是最小一攬子改革的切入點(diǎn)

財(cái)稅體制改革，因?yàn)樯婕暗阶詈诵牡睦娣峙鋯栴}，一向被認(rèn)為是觸及核心和根本的改革，也是改革中難啃的硬骨頭，賈康認(rèn)為十八屆三中全會(huì)開啟的新一輪的改革將對財(cái)稅改革特別重視，并且應(yīng)該是"價(jià)、財(cái)、稅"等相呼應(yīng)的通盤規(guī)劃。

鳳凰財(cái)經(jīng)：十八屆三中全會(huì)即將召開，作為財(cái)稅領(lǐng)域的權(quán)威專家您對此次會(huì)議即將開啟的改革有什么樣的期待？

賈康：現(xiàn)在大家都在關(guān)注"三中全會(huì)"要給未來至少十年間的通盤改革頂層規(guī)劃的指導(dǎo)。根據(jù)我們知道的相關(guān)信息來看，對于財(cái)稅改革要特別的重視，在財(cái)稅改革方方面面都提出了各自角度的意見建議，我們也積極參與討論，我們比較看重在改革的通盤規(guī)劃里面要加入至少有"價(jià)、稅、財(cái)"，可能還要加入"金融"、"投資"等方方面面新的一輪相互呼應(yīng)的價(jià)格制度設(shè)計(jì)。

"價(jià)"主要是指在中國一般商品的比價(jià)關(guān)系和價(jià)格生成機(jī)制已經(jīng)充分市場化的基礎(chǔ)之上，怎么理順基礎(chǔ)品、資源品的價(jià)格形成機(jī)制。

比如說從煤到電的基礎(chǔ)能源的比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制如何通過改革消除嚴(yán)重扭曲，來反映我們現(xiàn)在在資源環(huán)境制約之下特別稀缺而珍貴的資源品、基礎(chǔ)品的稀缺性，促使煤炭節(jié)能降耗、低碳發(fā)展、追求可持續(xù)性。

從價(jià)格角度切入的改革必然連帶到已經(jīng)被人們所高度重視的資源稅改革，資源稅改革是推動(dòng)基礎(chǔ)品、能源品價(jià)格改革的重要契機(jī)，這樣一個(gè)價(jià)格到稅的連接就聯(lián)系到大家都在關(guān)心的"十八大"正式寫入的"地方稅體系的構(gòu)建"。

地方稅體系的構(gòu)建服務(wù)于1994年改革以后省以下并沒有貫徹落實(shí)的分稅制。從"價(jià)、稅、財(cái)"配套起來新的一輪改革，是使中國的市場經(jīng)濟(jì)在小平"南巡"之后確定的目標(biāo)模式，適用于新時(shí)期的制度建設(shè)要求的進(jìn)展，如果這個(gè)進(jìn)展處理不好，一大堆的問題可能會(huì)越來越威脅我們。

比如我們現(xiàn)在很多人直言不諱的談?wù)撌袌鼋?jīng)濟(jì)有好的市場經(jīng)濟(jì)也有壞的市場經(jīng)濟(jì)，我們現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)明顯不健全，那么"價(jià)、稅、財(cái)"的配套改革和其他方方面面的改革應(yīng)該使我們市場經(jīng)濟(jì)的健全程度得到提高，經(jīng)濟(jì)的又和社會(huì)的、政治的、文化的、生態(tài)的聯(lián)系在一起，必須要考慮到的全面改革。

實(shí)際上我們認(rèn)為在"三中全會(huì)"之后，在很長一段時(shí)間里面又有若干輪的最小一攬子的配套改革，我們首先討論的"價(jià)、稅、財(cái)"是我們"三中全會(huì)"之后不可回避的最小一攬子改革。

鳳凰財(cái)經(jīng)：那么是否意味著資源稅改革將是即將開始的一輪改革里比較重要的部分？

賈康：它也是牽一發(fā)而動(dòng)全身，可能把我們所說的這個(gè)事情都一起拉出來的切入點(diǎn)。

鳳凰財(cái)經(jīng)：其實(shí)我們知道資源稅研究了很多年，而且也在油氣方面已經(jīng)開始實(shí)施，但是煤炭方面一直沒有實(shí)施，難點(diǎn)在哪里？

賈康：難就難在從煤必然推到電，不可能說稅負(fù)上升了以后讓煤炭企業(yè)全部吸收，這不合乎邏輯，他可能在市場經(jīng)濟(jì)中吸收一點(diǎn)，但更多的是要往中下游傳導(dǎo)。如果煤炭在開發(fā)的環(huán)節(jié)加上這樣的稅負(fù)以后，如何通過正常的競爭讓他往產(chǎn)業(yè)鏈的中游和下游傳導(dǎo)是關(guān)鍵，這個(gè)傳導(dǎo)一定要推到我們電力部門的配套改革。

但是說了多年的電力配套改革，10年前的5號(hào)文件，容易做的做了，不容易做的事情寸步未進(jìn)，這是一個(gè)很實(shí)質(zhì)性的攻堅(jiān)克難、改革要啃硬骨頭的事項(xiàng)。我們期待著新一輪的價(jià)財(cái)稅聯(lián)動(dòng)改革，能如愿推動(dòng)從煤到電一直到破除典型壟斷行業(yè)過度壟斷等不良因素的配套改革。

鳳凰財(cái)經(jīng)：這是不是也會(huì)涉及到壟斷體制和國企改革？

賈康：對，他一定會(huì)涉及到國有經(jīng)濟(jì)部門的改革。

事權(quán)明細(xì)不到位其他改革都是空談

財(cái)力和事權(quán)相匹配，作為財(cái)稅體質(zhì)改革的目標(biāo)多年來反復(fù)出現(xiàn)在各類文件中，但是如何做到財(cái)力和事權(quán)相匹配各界仍沒有統(tǒng)一的說法。賈康認(rèn)為，各級政府專享的事權(quán)或者支出責(zé)任以及必須共同承擔(dān)的責(zé)任要盡可能清晰的落到操作上，不做的話其他的改革都是空談。

鳳凰財(cái)經(jīng)：我知道您在不同的場所反復(fù)呼吁財(cái)政層級的扁平化問題，現(xiàn)在難題在哪？

賈康：有關(guān)這個(gè)問題已經(jīng)有了一個(gè)比較全面的認(rèn)可，省直管縣在浙江推行之后，按財(cái)政部的工作部署要全國展開。但不能想象的太順利，要逐步推進(jìn)，所謂全國展開也是說民族地區(qū)并不要求，其他地方至少先要有一些自己的省級行政轄區(qū)之內(nèi)的試點(diǎn)，然后在循序進(jìn)展擴(kuò)大他的覆蓋面。

我們調(diào)研形成的基本認(rèn)識(shí)是沒有硬障礙，要看到大方向，要正確的處理這里面的矛盾摩擦。

比如說和市已經(jīng)形成一體化連接的縣，并不能硬性的要求一定要變成省直管，而是可以考慮把他變成市的下轄區(qū)，這樣就維持他原來經(jīng)濟(jì)一體化的基本局面。

鳳凰財(cái)經(jīng)：說到財(cái)政層級的扁平化就會(huì)涉及到您說的一級財(cái)權(quán)、一級事權(quán)、一級稅權(quán)，改革過程中是不是必然涉及到中央和地方財(cái)權(quán)、稅權(quán)的關(guān)系，這些東西下一步會(huì)是什么樣的狀態(tài)？

賈康：這個(gè)一直在討論，比如說我前面說到的財(cái)稅配套改革里面，指導(dǎo)思想是在充分肯定1994年配套改革基本制度成果的基礎(chǔ)上實(shí)質(zhì)性的深化改革，不能動(dòng)搖分稅制的大方向，而是要解決分稅制在1994年之后面臨的省以下并不能真正學(xué)習(xí)貫徹的難題。

大的思路是必須要下決心，進(jìn)一步推進(jìn)扁平化，把原來5個(gè)層級分稅無解的難題轉(zhuǎn)變?yōu)?個(gè)層級分稅有解的改革實(shí)施路徑。

按照3個(gè)層級扁平化的框架推進(jìn)改革，他的始發(fā)環(huán)節(jié)必須是3級政府的事權(quán)怎么合理化，中央、省、市縣，事權(quán)要盡快形成可操作的明細(xì)單，各級自己專享的事權(quán)或者支出責(zé)任以及必須共同承擔(dān)的責(zé)任要盡可能清晰的落到操作上，這個(gè)事情說了多年必須得做，不做的話其他的改革都是空談。

從事權(quán)合理化以及政府職能合理化作為始發(fā)環(huán)節(jié)，一級政權(quán)、一級事權(quán)后面跟著稅基的配置，稅基后面跟著的要形成中央、省、市縣三級有現(xiàn)代意義的預(yù)算。

概括起來一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算，已經(jīng)把財(cái)稅配套改革的主要邏輯環(huán)節(jié)串在一起，后面還要跟上一級產(chǎn)權(quán)，全民所有的資產(chǎn)必須按照"十六大"的精神由中央地方分級行使出資人職責(zé)，具體量化到中央的產(chǎn)權(quán)、省的產(chǎn)權(quán)、市縣的產(chǎn)權(quán)。這也是你剛才提到的國有經(jīng)濟(jì)的改革。

還要跟上一級舉債權(quán)，中央要有舉債權(quán)，這已經(jīng)有了多年，地方也必須有陽光化的舉債權(quán)，這已經(jīng)推進(jìn)了一些年，但進(jìn)度不能令人滿意，這要和配套改革一起解決，在這后面要跟上中央、省自上而下的轉(zhuǎn)移支付.

最后得到的境界是所有的地方包括最欠發(fā)達(dá)的地方也可以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配，來履行他自己轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化為代表的公共職能，這是改革所追求的。

地方應(yīng)有舉債權(quán)

隨著地方債務(wù)規(guī)模的持續(xù)放大和被關(guān)注，通過改革給予地方政府合法放債的權(quán)利，讓地方債務(wù)陽光化成為學(xué)界基本一致的看法，賈康明確表示地方和中央都應(yīng)該有舉債權(quán)，因?yàn)楹ε碌胤絺鶆?wù)失控而堵死地方合法舉債之路實(shí)際上是立法的不作為。

鳳凰財(cái)經(jīng)：您提到改革過程中應(yīng)該給予地方政府舉債權(quán)，但是正在修訂的《預(yù)算法》中曾經(jīng)把地方的舉債權(quán)寫了進(jìn)去，但是二審的時(shí)候又拿掉了，對于這一做法您怎么看？

賈康：我們不同意。一審的時(shí)候是改變了現(xiàn)行《預(yù)算法》 "除國務(wù)院同意之外，地方不得舉借債務(wù)。"的表述。這個(gè)表述并不是說絕對不許地方舉債，但實(shí)際上把地方合法舉債的門封住了，國務(wù)院不同意地方舉債這是大家的預(yù)期，于是地方政府繞開這一條變相舉債，就造成了我們現(xiàn)在所謂的隱性負(fù)債的現(xiàn)實(shí)問題。

立法的精神是要指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，要使這個(gè)事情健康發(fā)展。所以一審稿里正面表述地方在什么樣的程序里面在什么樣的制約條件之下，應(yīng)該按照什么樣的要領(lǐng)來舉借債，我們覺得這符合立法精神，二審把這一筆勾銷不符合立法的實(shí)際意圖，所以我們主張?jiān)谌龑徃謇镆謴?fù)一審稿里的那種形式。

鳳凰財(cái)經(jīng)：之所以發(fā)生這種情況是不是存在爭議，一部分人擔(dān)心一旦允許地方合法舉債，會(huì)造成地方債規(guī)模放大？

賈康：當(dāng)然，但是這里面的理性討論應(yīng)該說清楚，這個(gè)立法如果是沿用原來的一句話表述，就會(huì)于事無補(bǔ)，會(huì)喪失我們應(yīng)該通過立法去促進(jìn)實(shí)際工作健康發(fā)展的時(shí)機(jī)，實(shí)際上是立法的一種不作為。無論怎么爭議，不能說有爭議我退回去就解決問題了，這是鴕鳥政策。

很多人以為原來就能把地方債管住，現(xiàn)在正面表述就管不住地方債了。原來可以管住實(shí)際上是誤導(dǎo)，原來管住了嗎？實(shí)際上是一句話造成潛規(guī)則強(qiáng)勢替代明規(guī)則，天文數(shù)字的地方債?，F(xiàn)在一審稿里面正面表述以后會(huì)使地方債失控，不會(huì)，這恰恰是它陽光化，看得見、摸得著的操作點(diǎn)，知道怎么管他。

營改增倒逼整個(gè)財(cái)稅改革

已經(jīng)在全國推廣的"營改增"同時(shí)涉及到現(xiàn)行財(cái)稅體制中中央和地方的第一大稅種，改革的推進(jìn)勢必涉及中央和地方稅收分成關(guān)系、國地稅關(guān)系、財(cái)力和事權(quán)關(guān)系等深層次的問題，被認(rèn)為是開啟新一輪財(cái)稅體制改革大幕的舉動(dòng)。賈康認(rèn)為此舉更全面的意義是倒逼整個(gè)財(cái)稅改革，意義是全局性的。

鳳凰財(cái)經(jīng)：說到財(cái)稅體制改革不能不說"營改增"的問題，不少人士認(rèn)為"營改增"是開啟新一輪財(cái)稅體制改革大幕的舉措，您怎么看？

賈康：對，"營改增"已經(jīng)形成非常明確的推進(jìn)規(guī)劃，今年8月1日以后上海"1+6"方案在全國施行，然后要擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，如果順利的話，按照樓繼偉部長已經(jīng)給出的信息，兩年或者兩年多一點(diǎn)的時(shí)間基本就要推到位，"營改增"改革更全面的意義是倒逼整個(gè)財(cái)稅改革。

因?yàn)樵瓉淼胤骄蜎]有什么像樣的稅種，唯一一個(gè)大稅營業(yè)稅又改成了增值稅，勢必要調(diào)整中央地方財(cái)政分配的體制，調(diào)整這個(gè)體制勢必要引導(dǎo)我們前面討論的配套改革。這實(shí)際上是倒逼其它配套改革跟進(jìn)，它的意義是全局性的。

鳳凰財(cái)經(jīng)：說到營改增的影響肯定會(huì)涉及地方財(cái)政困難的問題，"營改增"以后地方財(cái)政困難的呼聲就更大了，大家覺得可能需要給地方更多的財(cái)權(quán)或者財(cái)力這個(gè)問題您怎么看？

賈康：還是回到我們前面的思路里面，簡單的說給誰更多的財(cái)力或者更多的財(cái)權(quán)，不納入一個(gè)配套改革設(shè)計(jì)是說不清楚的，而且很容易滑向大家一起"跑部錢進(jìn)"拉關(guān)系，最后苦樂不均的境地，會(huì)哭的孩子有奶吃。我們過去財(cái)政體制幾十年走不出這個(gè)死胡同，當(dāng)時(shí)深受其苦。

1994年以后的體制框架打開了這條路，大家透明地討論體制規(guī)則，規(guī)范的做稅種配制，然后合理規(guī)范處理共享稅問題，跟上轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付則主要發(fā)展因素法、公式化的一般轉(zhuǎn)移支付，配置以必要的專項(xiàng)，現(xiàn)在這些事情原則上慢慢大家都有共識(shí)了。

鳳凰財(cái)經(jīng)：涉及到轉(zhuǎn)移支付的問題，我們一直在呼吁增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但是這個(gè)問題呼吁了很多年，但是進(jìn)展上并不明顯？

賈康：還是有所進(jìn)展，現(xiàn)在越來越有這方面清晰的表述。但是除了技術(shù)性的問題要進(jìn)一步的去積累經(jīng)驗(yàn)外，難題還在于專項(xiàng)是分散在各個(gè)部門的權(quán)益，各個(gè)部門都說自己宏觀調(diào)控有這樣那樣的道理，不到萬不得已他們不肯消減自己手上的專項(xiàng)決定權(quán)，這就又要配套改革來攻堅(jiān)克難。