"前些日子，澳大利亞央行副行長來訪，我與他吃午餐時問他：你們澳洲政府的財政存款都放在哪里？是聯(lián)邦儲備銀行？還是商業(yè)銀行？他聽到這個笑了笑，說我們的政府哪有什么財政存款？錢總是不夠用，還沒到賬就馬上支出去了，沒有這個問題。而中國各級和各地政府有這么大的財政存款余額，且不斷攀高，這說明我們是還有減稅空間的。"韋森在接受鳳凰財經(jīng)專訪時提到。

十八屆三中全會：改革是最大政策

韋森，經(jīng)濟學博士，教授，博士生導師，現(xiàn)任復旦大學經(jīng)濟思想與經(jīng)濟史研究所所長。2000年至2001年曾為劍橋大學經(jīng)濟與政治學院訪問教授。主要研究領域為制度經(jīng)濟學和比較制度分析，對哲學，倫理學，法學，政治學，人類學，語言學，社會學以及宗教神學等學科也有著廣泛的研究興趣，在國內(nèi)外著名學術刊物上發(fā)表論文數(shù)十篇。

十八屆三中全會召開在即，各界都對這次重要會議即將開啟的改革有著很大的期待。財稅體制作為改革的重頭，有哪些可操作的空間？存在什么樣的困難？學界有什么樣的期待？針對這些問題復旦大學經(jīng)濟思想與經(jīng)濟史研究所所長韋森接受了鳳凰財經(jīng)的專訪，詳細闡述他對新形勢下宏觀經(jīng)濟走勢和下一步財稅體制改革的一些自己理解。

減稅可能是唯一有效的宏觀政策

外需疲軟、內(nèi)需乏力、企業(yè)經(jīng)營成本不斷上漲，減稅幾乎成為所有經(jīng)濟學者的共識，但是多年呼吁和政府持續(xù)實施結構性減稅政策之后，減稅的呼聲依然高漲，企業(yè)仍感覺稅負過重。

這一背景下接受采訪的韋森直指減稅重要性，他明確表示“現(xiàn)在唯一有效的宏觀政策是財政政策，而有效的財政政策不是政府花錢，而是減稅，不是結構性減稅，而應當考慮總量減稅?！?/p>

他指出“中國各級政府有4萬多億元的財政存款，3萬多億的庫底資金，這些數(shù)字本身就說明與其他國家相比，我們的政府還最不缺錢，最有錢。這些數(shù)字本身說明我們有很大的減稅空間。”

鳳凰財經(jīng)：十八屆三中全會即將召開，各界對財稅體制改革期望很大，在您看來財稅改革領域最重要的是做什么？

韋森：這里面主要有兩條，第一條是按照中共十八大報告第四部分經(jīng)濟改革第一條，改革分稅制的財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制；這個問題比較麻煩，中央和地方的利益博弈比較大，且牽一發(fā)而動全身，我待會再講。第二個問題是，與政府的宏觀政策相關聯(lián)的財政政策，具體說來，政府應該考慮減稅。不是結構性減稅，而是總量減稅。

中國政府的財政收入已經(jīng)連續(xù)20多年高速增長了，目前已經(jīng)達到十幾萬億元。在目前中國宏觀經(jīng)濟增速正在下行的情況下，我們的政府要轉(zhuǎn)變整個思維模式，不能稅收和政府財政收入只增不減。

近些年來，中國企業(yè)的競爭力正在下降，被一些勞動力成本更低的孟加拉、菲律賓、越南、印度尼西亞、東南亞國家和墨西哥、智利等拉美國家以及一些東歐國家追了上來。紡織行業(yè)、像箱包、clark和ecco的皮鞋以及名牌西服，這些都已經(jīng)開始向其他國家轉(zhuǎn)移。

中國企業(yè)面臨的主要問題是人民幣升值、稅負重、勞動力成本上升。其中勞動力成本問題是剛性的，人民幣升值我們一個國家說了不算。目前要增加中國企業(yè)競爭力，最重要的宏觀政策選項應該是減稅，而不是政府花錢，無限制地擴大基建項目投資。

鳳凰財經(jīng)：如果減稅的話具體怎么操作呢？

韋森：如果中國經(jīng)濟繼續(xù)下行，企業(yè)經(jīng)營困難，就要考慮減稅來增加企業(yè)的競爭力。我們所說的減稅，并不是各地正在推行的營改增中的結構性減稅，也不是財政部門對中小企業(yè)的減負，而是考慮在整體上減低中國的宏觀稅負。具體減稅要哪些稅種和降低哪些稅率，應該是財稅稅務部門的官員和專家來考慮的問題。

現(xiàn)在的問題是，一提到減稅，總是有財稅部門和一些經(jīng)濟學家說，目前中國各級和各地政府的財政收入增速都在下降，地方政府負債又很重，各地財政部門連今年的增稅目標都完不成，怎么還會有空間減稅？這不是空發(fā)議論么？

我覺得這個問題應該這么看：到底目前在中國政府財政收入的總盤子中有沒有減稅空間？今年六月份，有媒體透漏，到五月份，全國共有4萬6千億多財政存款，其中有3.2萬多億的央行國庫庫底資金，1萬4千億的財政專戶資金，加起來相當于于四萬六千億的財政存款，結果李克強總理召開國務院常務會議，提出盤活財政存量資金。

中國各級政府有4萬多億元的財政存款，3萬多億的庫底資金，這些數(shù)字本身就說明與其他國家相比，我們的政府還最不缺錢，最有錢。這些數(shù)字本身說明我們有很大的減稅空間。

前些日子，澳大利亞央行副行長來訪，我與他吃午餐時問他：你們澳洲政府的財政存款都放在哪里？是聯(lián)邦儲備銀行？還是商業(yè)銀行？他聽到這個笑了笑，說我們的政府哪有什么財政存款？錢總是不夠用，還沒到賬就馬上支出去了，沒有這個問題。再看美國，如果美國政府有一定的財政存款，奧巴馬政府還會在上個月關門10幾天？我們各級和各地政府有這么大的財政存款余額，且年年不斷攀高，這一數(shù)字本身就說明我們是還有減稅空間的。

我們有這么大的財政存款，我認為政府就可以在整體上設定具體的減稅目標，比如每年減稅多少，而不是增長多少，應該把減稅目標寫進政府工作報告。比如同樣是8%，不是今年全國的財政收入增加8%，而是要減少8%。這樣地方財稅部門的壓力會減少，工作更好做。

鳳凰財經(jīng)：在現(xiàn)在的宏觀經(jīng)濟形式和財稅體制下，這種做法現(xiàn)實嗎？

韋森：為什么不現(xiàn)實？現(xiàn)在主要是大家沒有意識到稅收的問題，老是考慮政府投資和政府花錢，而沒有認識到減稅才是最好的宏觀刺激政策。

中國經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，各行各業(yè)基本上都產(chǎn)能過剩，國外的訂單也很難再繼續(xù)增加了。在現(xiàn)在的這種宏觀經(jīng)濟格局下下，擴張性貨幣政策可能無效，或者說可能收效甚微。所以宏觀政策可能只有是財政政策，而財政政策不是繼續(xù)增加政府的財政收入，同時增加政府的財政支出，而是減稅。

鳳凰財經(jīng)：為什么說貨幣政策無效？

韋森：現(xiàn)在中國的宏觀經(jīng)濟情勢是外貿(mào)增長基本上到頂了，企業(yè)投資在下降，好的企業(yè)不缺錢，壞的企業(yè)或者那些“僵死企業(yè)”又拿不到貸款，銀行不敢再貸款給他們。在這種情況下，如果央行繼續(xù)放松貨幣政策，釋放出的流動性，可能只有只有兩個出路：一個地方政府的融資平臺，一個是“僵尸企業(yè)”，貨幣進入這兩個黑洞造成的顯然不是健康的增長，還有再就是進入房地產(chǎn)領域。

我記得，美國羅斯福政府時期的美國銀行家、經(jīng)濟學家，美國聯(lián)邦儲備委員會主席（1934-1948）馬里納?斯托達德??？藸査梗∕arriner Stoddard Eccles）

曾說過一句話：貨幣政策就像是一條繩子，只能拉不能推。意思是說，央行放出再多的錢，再多不能強迫企業(yè)貸款。用一句俗語開說，你可以把馬強拉到河邊，卻不能強迫馬喝水。這方面，美國和日本都是很好的例子，美國利率到了0.25，已經(jīng)七八年了，日本也是長期的零利率，但是經(jīng)濟增速一直不高。

所以現(xiàn)在看來，目前中國政府唯一有效的宏觀政策可能是財政政策，而唯一有效的財政政策，不再是政府在無限制的投資和還錢，而是減稅。這說來沒有什么復雜的。

現(xiàn)在許多媒體在講“李克強經(jīng)濟學”，有些學者還把李克強經(jīng)濟學叫做“新供給學派經(jīng)濟學”。要學“供給學派”，就要學到底。美國里根政府時代所采用“供給學派經(jīng)濟學”，其中最主要的經(jīng)濟學家是拉弗（（Arthur B. Laffer）。在經(jīng)濟學中，有一個著名的“拉弗曲線”，是說政府的平均稅率的提高超過一定點時，稅收不增反而會減。因為稅率提高的一個臨界點，在提高，就會影響到企業(yè)的經(jīng)營，導致企業(yè)關門，政府更收不到任何稅了，結果會最終導致經(jīng)濟增長放慢和政府稅收減少。因此，美國供給學派的基本宏觀政策理論主張，是通過減稅刺激經(jīng)濟的增長，最后達致預算平衡?，F(xiàn)在中國政府領導人要學供給學派，就要學到底，學供給學派的真招。從中國經(jīng)濟的現(xiàn)實來看，政府的平均稅率是否已經(jīng)到了拉弗曲線的那個拐點上了？如果是，政府要想未來繼續(xù)增加財稅收入，可能是通過減稅，而不是繼續(xù)增稅。對此，實際上20世紀最偉大的經(jīng)濟學家凱恩斯也有過高論。凱恩斯在1931年出版的《勸說集》中就曾說過：“稅收太高，就會背離其原來的目標。若有足夠的時間采摘果實，減稅比增稅更有可能達致預算平衡?！边@句話和拉弗曲線所講的是同一個道理。

集中財權做不到

在地方財政困難、專項轉(zhuǎn)移支付效率低下的現(xiàn)實之下，減少專項轉(zhuǎn)移支付、明確事權，做到財力和事權相匹配是多年來各類文件反復提及的改革目標，對此現(xiàn)任財政部長樓繼偉曾在不同場合反復提及集中財權、上收事權的改革思路，但是在韋森看來，目前各方利益博弈之下，這一改革路徑很難實現(xiàn)。

鳳凰財經(jīng)：財力和事權相匹配多年以來一直是財稅體質(zhì)改革的目標，有關這個問題您怎么看？

韋森：我關注過財政部樓繼偉部長之前的觀點，也在他任財政部長之前參加的一個小范圍的會議上親自聽過他自己解說這一想法。我倒是支持樓部長的說改革思路，財政部應該是一個政府財務的總管家。一個國家越是走向現(xiàn)代化，國家的財權越是向中央政府集中。西方國家的歷史也證明了這一點，這也似乎是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的一個必然趨勢。因此，我個人之后一直比較贊同樓繼偉部長的一些改革設想。

但現(xiàn)在的問題是，在改革開放30多年來，地方政府在中國發(fā)展經(jīng)濟上起到了一個積極的作用，形成了中國自己的獨特增長模式和和現(xiàn)在的這種體制安排。這種分稅制的財政體制安排，被張五常、史正富和張軍等經(jīng)濟學家認為是中國經(jīng)濟增長主要的制度原因。但是，如果在未來財權上收，事權也上收，用樓部長的說法是“支出責任”也上收，那么地方的財政收入份額無疑會減少。這不但牽涉到財政權力和事權或言支出責任的調(diào)整，也實際上牽涉到整個中國經(jīng)濟增長動力、增長方式和國家管理體制、政府職能轉(zhuǎn)變等等一系列問題。實際上也將影響到未來中國經(jīng)濟增長產(chǎn)生一定的影響。譬如，目前各級和各地的地方政府負債這么大，如果把財稅收入進一步上收，加上即將召開的十八屆三中再如人們所預期的那樣要改革農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)制度，這樣無疑又會減少地方政府的賣地收入。這樣一來，只會加重地方政府的債務負擔，那地方政府又怎么會有更多的財源去按照過去的增長模式來發(fā)展經(jīng)濟？這樣看來，任何財政體制改革，都將是牽涉到國家管理體制、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，也會影響到未來中國的經(jīng)濟增長，是一個牽一發(fā)而動全身的問題，因而目前看來還很難推行，或者說難能做到。

鳳凰財經(jīng)：為什么做不到？

韋森：因為如果財政再進一步集中到中央去了，地方政府就會沒有發(fā)展經(jīng)濟積極性了?；仡?994年以來分稅制財稅改革歷程，這個問題就更加清楚了。當時，我們國家的財政收入大約只占GDP的12%，全國只有五千多億的財政收入，政府當時那么缺錢，但是財稅就是收不上來。當時是朱镕基（副）總理找地方大員商量，要實行分稅制改革，把稅收激勵機制搞對頭，并承諾財權上收之后，會給地方政府一定補償，然后地方才接受和同意的了這一改革方案。

這幾年經(jīng)濟發(fā)展，地方政府確實是一個很重要的推動力量，像一個個開發(fā)總公司。像朱镕基總理那樣強勢的國家領導人，當時要上收事權都是那樣困難?，F(xiàn)在中國經(jīng)濟發(fā)展目前的階段，這種稅制和增長模式已經(jīng)演變實行了這么多年，現(xiàn)在再想進一步上收財權，是不是更困難，誰又能力和權威來推行和做到呢？

我的一個學生是地方政府官員，前幾天來我辦公室聊天，他告訴我，作為地方政府的一個主要領導，一天到晚都是考慮如何籌錢，如這塊地怎么賣，那個地方要貸新款還舊債，那個地方的支出還沒有著落，整天忙得一塌糊涂，忙來忙去還是忙錢的問題。這還是在上海經(jīng)濟情況較好的地方。在其他地方呢？其他落后地區(qū)和地方政府負債更大的地區(qū)呢？現(xiàn)在，各級和各地地方政府都在犯愁自己的財政收支問題，你要再欲減少地方政府的稅收分成？他們會干嗎？

當然我們要看到，現(xiàn)在中央和地方分配比例中，中央財政支出占比并不高。從2011年財政部的財政決算報告來看，中央政府本級支出只占29.3%，而70.7%是通過一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和和地方稅收返還還給了地方政府。中央政府財政收入在全國財政收入中占比大概50%多一點，支出卻只占29.3%。即是說，中央收了“大頭”、花了“小頭”，地方收了“小頭”，卻花了“大頭”。

如果未來我們的財政體制改革要進一步上收事權，中央政府的支出責任要增加哪些？對地方政府轉(zhuǎn)移支付和返還份額和轉(zhuǎn)移支付制度又將如何改？這將是一個要經(jīng)過多方討價還價博弈的極其復雜的系統(tǒng)工程。目前能推行得開？三中全會最后在財政體制改革上能否做出什么最后的決定，我們還要拭目以待。

預算法修訂暫無進展

有經(jīng)濟憲法之稱的預算法修訂工作受到廣泛關注，其中央行“經(jīng)理”還是“代理”國庫更是曾近引發(fā)論戰(zhàn)。

持續(xù)關注修法進程的韋森明確表示，現(xiàn)行央行“經(jīng)理”國庫的規(guī)定無論如何不能動。否則將會導致管理納稅人“錢袋子”的“會計功能”和“出納功能”集中交給財政部門一家，從而產(chǎn)生一個收稅和花錢不受任何監(jiān)督和實質(zhì)性制約的“超級財政部”。

鳳凰財經(jīng)：我知道您一直非常關心預算法的修訂，近來有什么進展，你們又做了哪些努力？

韋森：根據(jù)全國人大常委會年初確定的2013年立法工作計劃，《預算法》修正案被列為今年“繼續(xù)安排審議”的法律草案。全國人大官員也曾公開表示，計劃在8月三審。我們學界的一些關注這些問題準備7月份召開研討會，討論相關的問題，但是后來找人大有關領導詢問，得知一些問題沒有達成一致的意見，暫時不能上會，我們討論會也就沒有召開。

實際上我們在預算法二審公布后，已經(jīng)提出了很多修改意見，現(xiàn)在三審推遲，我們的意見也不知道有沒有在三審稿被采納，所以現(xiàn)在也就沒有必要再次提出修改意見了。

鳳凰財經(jīng)：預算法二審稿公布之后，學界和社會各界意見很大，在你們二十幾位教授所提出的意見中，您認為最核心的問題是什么？

韋森：核心問題一是要加強人大對政府預算制定、實施和監(jiān)督的權力，更主要的是如何堅持和完善目前的央行經(jīng)理國庫的制度安排。這里不是央行“經(jīng)理”還是“代理”國庫問題之爭，而是必須保持、堅持和完善“央行經(jīng)理國庫單一賬戶管理體制”問題。

在這次《預算法》修正案的二審稿中，起草人巧妙的是不再執(zhí)著于到底央行是“經(jīng)理國庫”（原《預算法》第四十八條第二款和1995年通過2003年修訂的《中國人民銀行法》第四條第八款寫定下來的），還是“代理國庫”，而是直接把原《預算法》第四十八條第二款整體刪掉，代之以“國庫管理的具體辦法由國務院規(guī)定”，同時增加了“各級政府財政部門應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”、“各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級國庫辦理的預算收入收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業(yè)務”這樣的條款。經(jīng)過這樣幾個條款的綜合修改，組合起來，起草人的目標非常明確，最終就是要改變現(xiàn)行的中國人民銀行經(jīng)理國庫的制度，隨之建立起一種財政部對預算資金有絕對支配權、委托中國人民銀行代理或者選擇商業(yè)銀行代理的中國國庫管理的新體制。拿掉央行國庫，實際上會導致以后把管理納稅人“錢袋子”的“會計功能”和“出納功能”集中交給財政部門一家。這將導致我們政府財政管理體制乃至國家基本制度的重大改變。

鳳凰財經(jīng)：這樣就是說財政資金要在陽光下運行，有監(jiān)督？

韋森：陽光不陽光，不是文件規(guī)定的問題，而是制度保證的問題。我這里是說，至少目前我們的央行國庫制，還能部分保證政府財政收支有一個第三方的審核和監(jiān)督。

另外，未來預算法的修訂要要更多地發(fā)揮人大特別是人大預算工作委員的作用。我們幾個教授今年也和幾個省的人大預工委的領導交流過，也與人大的一些領導人交流過。大家比較一致的意見是，應該“做實”人大預工委。理想的制度安排是，若能使人大預工委應該像美國的預算辦公室和國會的撥款委員會那樣來全面掌控政府預算收支，那么我們的預算民主政治就能建立來了，就會從制度上杜絕很大一部分政府官員腐敗尋租的問題。但這無疑會是一項重大的政治體制改革和一項現(xiàn)代國家制度的基本建設，不是我們這些大學教授和人大的財經(jīng)委乃至人大本身所能決定的。但是作為關注我國現(xiàn)代化國家制度建設的一些書生，我們還是覺得有責任提出我們的一些建設性意見和建議的。