1986年李瑞環(huán)就提出“環(huán)渤海經(jīng)濟圈”，1992年河北省提出兩環(huán)開放帶動戰(zhàn)略，2004年達成《廊坊共識》。由國家和京津冀三省市發(fā)改委共同簽署的《廊坊共識》是個非常好的文獻，可惜由于種種原因沒有得到很好的落實。這次習(xí)近平講話，是京津冀協(xié)同發(fā)展最大的機遇，同時是東風(fēng)、是鞭策，是掃除障礙的尚方寶劍。

新一輪京津冀一體化過程中涉及到很多利益平衡：地區(qū)、轉(zhuǎn)移企業(yè)、轉(zhuǎn)移人員？這些問題如何解決？鳳凰財經(jīng)采訪了原河北省社會科學(xué)院副院長楊連云，為大家解讀京津冀一體化過程中的一些關(guān)鍵問題。

鳳凰財經(jīng)：京津冀一體化牽涉到三地的利益平衡，尤其是北京的利益問題，您能不能具體分析一下此前三地之間的利益糾葛？

楊連云：京津冀合作的最大制約是行政區(qū)劃和“分灶吃飯”的分稅制造成的彼此割裂的利益格局。致使長期沒有建立區(qū)域合作的機構(gòu)、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和和合作的長效機制。

比如密云至涿州的高速公路，這是北京市外圍“大七環(huán)”的一部分，從北京市密云起經(jīng)過平谷進入河北省的三河、大廠、香河，然后再從香河進入河北省廊坊市的安次區(qū)的途中必須經(jīng)過北京市通州區(qū)，需要在通州區(qū)農(nóng)村建設(shè)18里長的道路，而這18里的征地多年沒有完成，形成斷頭路，致使密涿高速公路多年不能貫通。京冀交界的斷頭路還有幾條。再比如北京對張家口、承德的生態(tài)補償問題至今沒有根本解決。

同時，各級各地政府都要運用自己手里配置資源的權(quán)力去投資，以市場主體身份直接參與了地方之間的經(jīng)濟競爭，也就是說權(quán)力直接參與了競爭。政府是為市場經(jīng)濟搭臺的，可是現(xiàn)在卻是，搭臺的把唱戲的趕跑了，自己上去唱了。

北京這么多年依靠權(quán)力壟斷資源，得以快速發(fā)展，京津冀很多城市并不服北京。首先很多城市工業(yè)基礎(chǔ)比北京好，建國初期，北京的工業(yè)很少，華北稱得上工業(yè)城市的，一個是唐山，依靠鐵礦發(fā)展。一個是張家口，有鐵路、有鐵礦、有煉鋼鐵廠、有礦山機械廠、煤炭機械廠、工程機械廠。

其次，北京放不下老大的利益，但是又沒有“長兄如父”的風(fēng)格，處處和天津、河北計較利益。比如中石油在全國各地都有煉油廠，污染都在別的城市，但是稅收要有一部分交到北京（中石油各地?zé)捰蛷S企業(yè)所得稅按比例部分交到北京，部分留給當(dāng)?shù)?。）？憑什么？比如工商銀行，全國那么多分支機構(gòu)，稅收也要交給北京（工商銀行在各省份分支機構(gòu)的企業(yè)利潤所得稅都要統(tǒng)一在北京繳納，營業(yè)稅屬于地方稅種，交給當(dāng)?shù)?，在整個稅收比重中占比很小。），工商銀行在各個城市經(jīng)營存貸業(yè)務(wù)，都是當(dāng)?shù)乩习傩盏拇婵?，為什么都統(tǒng)計到北京？這是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，利用權(quán)力搶奪資源，不符合市場原則。因此很多城市并不服北京。

再比如水資源問題，河北長期向北京提供水資源，但是得到的補償很少，與市場價格相差很大。這還是計劃經(jīng)濟的思想，當(dāng)年北京是毛主席待的地方，為毛主席做犧牲是光榮的這種思想。北京現(xiàn)在的態(tài)度也是，水資源不是給我，是給中央，北京得給中央服務(wù)。

總結(jié)京津冀協(xié)同發(fā)展的六大制約因素就是：一、京津長期處于生產(chǎn)要素的聚集階段，對外輻射不夠。以首鋼搬遷到曹妃甸為標志，北京2004年以后才開始對外輻射；二、京津冀區(qū)域之間在市場基礎(chǔ)上的整合還存在許多深層次的制度障礙，特別是行政區(qū)劃和財稅體制造成京津冀之間的利益分割；三、沒有一個統(tǒng)領(lǐng)全局的京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；四、沒有健全的合作機制。五、沒有形成統(tǒng)一的要素市場。六、河北省20世紀產(chǎn)業(yè)配套能力差，包括軟硬環(huán)境建設(shè)遠不如廣東。如北京電子產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，但配套生產(chǎn)基地大都選在廣東。

鳳凰財經(jīng)：京津冀經(jīng)濟圈最早2004年就開始啟動，但推進速度一直很慢，您能不能分析下具體原因？

楊連云：京津冀三家各有的發(fā)展訴求，目標不對接，沒有統(tǒng)一的區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃。各干各的，需求不對接。只有錯位發(fā)展，優(yōu)勢互補才行。

2004年國家發(fā)改委開始制定“京津冀都市圈”建設(shè)規(guī)劃，但是這個規(guī)劃至今沒有出臺。其原因在于京津冀三家在區(qū)域中的定位“平行”，沒有形成利益共同體。

1、京津冀各自定位互不相容

北京要建設(shè)成為中國“首善之區(qū)”、“世界城市”，對與津冀合作平淡，似乎只需要河北提供良好的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的農(nóng)副產(chǎn)品及水資源；京津之間還有“北方經(jīng)濟中心”之爭；天津?qū)┘經(jīng)]有訴求，一心一意只向東發(fā)展“濱海新區(qū)”，要建設(shè)“北方經(jīng)濟中心”、現(xiàn)代國際級物流中心和現(xiàn)代制造業(yè)基地；只有河北省熱心，希望得到京津的資金、項目、技術(shù)和人才，欲建成“沿海經(jīng)濟強省”。

長期以來，作為權(quán)力中心的北京具有發(fā)展特權(quán)和高度集中的資源配置權(quán)，從而對周邊產(chǎn)生了強烈的“虹吸現(xiàn)象”，河北省大量的資源和人才源源不斷的流向北京，出現(xiàn)了“大樹底下不長草”的現(xiàn)象。周邊為北京作出犧牲被認為是天經(jīng)地義的事情。首都周邊出現(xiàn)了世界上罕見的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)象。

北京的城市病已近乎積重難返。功能太多，“中心”太多。每個企事業(yè)單位都要求成為全國水平最高、規(guī)模最大的。這樣配套服務(wù)的產(chǎn)業(yè)和機構(gòu)越來越多，人口必然也越來越多，城市負擔(dān)越來越大。

在中央批準的規(guī)劃中，天津要做北方經(jīng)濟中心。由于建國后一度限制海防城市的工業(yè)發(fā)展，天津建成了一個頗為封閉的老工業(yè)城市，但天津畢竟具有100多年海港城市發(fā)展的歷史，沿海優(yōu)勢明顯。改革開放以后這最終使天津不必依附于北京。2006年被確定為“北方經(jīng)濟中心”以后濱海新區(qū)的快速發(fā)展印證了著一點。

河北省是全國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)。計劃經(jīng)濟時代就建成了與京津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的包括鋼鐵、建材、機械、化工、醫(yī)藥、紡織服裝、輕工、食品等八大行業(yè)的老工業(yè)基地，又是國家綜合運輸網(wǎng)絡(luò)的中心區(qū)域和重要的能源、原材料生產(chǎn)基地，勞動力大省。隨著秦皇島、曹妃甸和黃驊三大海港功能的逐漸擴張，其沿海大省的經(jīng)濟效益越來越大。

2、關(guān)鍵是北京的長遠發(fā)展目標到底應(yīng)該是什么樣的？是“巴黎大區(qū)”還是華盛頓？

北京市要建設(shè)“世界城市”，顯然是要建設(shè)規(guī)模比巴黎還要大、還要繁榮的全國的乃至世界的經(jīng)濟中心。到2010年根據(jù)全國經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)，全國二、三產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)公207.8萬億。而北京市二、三產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)總量就達到64.7 萬億，占全國近三分之一。這是因為北京是全國最大的總部基地。在北京的世界500強也是全國最多的，在世界上也僅次于東京和巴黎。

巴黎大辦經(jīng)濟區(qū)引起區(qū)域發(fā)展不平衡，是法國騷亂的根源，不是經(jīng)驗而是沉痛的教訓(xùn)。法國偉大的思想家托克維爾在《舊制度與大革命》之中充分分析了這種現(xiàn)象。在法國，巴黎具有遠遠高于其他地方的“首都權(quán)威”。巴黎依靠資源由國家自上而下的分配體制，吸收了外省大量的資源和人才，使巴黎成為了法國的工業(yè)中心、金融中心。而巴黎以外的地方經(jīng)濟相對落后，年輕人失業(yè)率高，引發(fā)了全社會的動亂。

靠權(quán)力打造的北京也已經(jīng)成為孤獨的島嶼。為何不見美國人都往華盛頓扎堆兒？因為華盛頓只是政治中心，沒有其他功能。而北京人口不斷膨脹，關(guān)鍵是北京承受了太多非首都政治功能以外而稱之為中心的東西：工業(yè)、金融、文化、信息、科技、教育、醫(yī)療、交通（公路、鐵路、航空）旅游、會展、奧運……

只在北京1.68萬平方公里范圍內(nèi)（還有一半是山區(qū)）建設(shè)，必將成為繁榮的孤島，對于京津冀而言，會造成更大的差別、更嚴重的二元化?！敖?jīng)濟中心”職能在繁榮了北京的外表同時，帶來了不可忽視的環(huán)境問題和資源浪費問題，卻抹平了北京最有特色的胡同和民俗。

根據(jù)北京的資源稟賦，北京搞工業(yè)并不占優(yōu)勢，土地緊缺、人口密度太大，特別是水資源、交通和環(huán)境的壓力太大。而北京的文化、旅游、科技等方面的優(yōu)勢是非常突出的，任何其他城市都不能與之相比，北京大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)是非常有前途的。北京應(yīng)該堅持發(fā)揮自己的獨特優(yōu)勢，發(fā)展外省市都干不了或者干不好的產(chǎn)業(yè)。

北京市還可以發(fā)展作為研發(fā)與銷售中心，而將生產(chǎn)基地放在河北省。象總裝“現(xiàn)代”、“奔馳”汽車和“諾基亞”手機這樣的事情全國很多城市都能干，北京搞這些企業(yè)沒有體現(xiàn)出首都的人才與科技方面的比較優(yōu)勢，而如果北京自主研發(fā)出具有核心技術(shù)的世界名牌產(chǎn)品（如聯(lián)想）那將是全中國的光榮。

3、京津爭做“北方經(jīng)濟中心”，這個“龍頭之爭”使這兩個城市的功能互不相容。

京津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“雙龍會”，一直處于明顯同質(zhì)競爭狀態(tài)：表現(xiàn)之一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模旗鼓相當(dāng)；表現(xiàn)之二是支柱產(chǎn)業(yè)高度趨同。電子信息產(chǎn)業(yè)在二市均享有至高地位；表現(xiàn)之三是產(chǎn)業(yè)布局各自為戰(zhàn)。

4、京津冀三家之間產(chǎn)業(yè)鏈連接不緊，甚至斷裂。

上世紀八十年代，京津冀三家都是傳統(tǒng)工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，同質(zhì)競爭。河北在生活環(huán)境與發(fā)展環(huán)境方面當(dāng)然競爭不過京津，在招商引資中被京津落在了后頭。到21 世紀初，北京的服務(wù)業(yè)占到經(jīng)濟總量的70%以上，其中主要是靠全國四大銀行總部的金融服務(wù)業(yè)；天津的現(xiàn)代物流和現(xiàn)代制造業(yè)也取得了大發(fā)展。京津與河北拉開了檔次。河北省的產(chǎn)業(yè)還是鋼鐵、化工、建材、機械、紡織、食品、輕工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居多，產(chǎn)品也大多處于產(chǎn)業(yè)鏈的中下端。技術(shù)對制造業(yè)的支撐嚴重不足導(dǎo)致對環(huán)境的污染嚴重，經(jīng)濟運行質(zhì)量低下、經(jīng)濟效益不高。河北省經(jīng)濟總量在全國排第六位，但是“大而不強”的特征非常明顯。這與中國在世界上的形象很相似。

京津冀始終沒有制定出該區(qū)域內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)空間布局發(fā)展規(guī)劃?，F(xiàn)在京津冀三家又都在發(fā)展新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，又開始了新的一輪同質(zhì)競爭?，F(xiàn)在京津冀之間還沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，基本上還是各干各的、自成體系。比如汽車生產(chǎn)， 北京有“現(xiàn)代”、“奔馳”和“北汽”、天津有“豐田”、河北有自主民族品牌“長城”、“長安”，三地汽車年產(chǎn)量都在百萬輛左右，同時各有各的零部件配套企業(yè)群。

有人問河北發(fā)展這么多年，為何與京津差距還是這么大。北京和天津以前也屬于河北，后來把兩個發(fā)展好的城市獨立出去成直轄市，兩個經(jīng)濟發(fā)展發(fā)動機拿出去，當(dāng)然比較難發(fā)展。遼寧拿出去沈陽、大連，山東拿出去青島、濟南，看看他們怎么發(fā)展？

鳳凰財經(jīng)：三地行政區(qū)域間如何協(xié)調(diào)，在高層是否需要統(tǒng)一設(shè)置，比如單獨成立一個更高層級機構(gòu)來負責(zé)協(xié)調(diào)京津冀一體化戰(zhàn)略各項政策制定和落實？

楊連云：建議中央牽頭建立京津冀一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)。由于行政壁壘嚴重，京津冀的關(guān)系，說到底不是三方關(guān)系，而是中央與京津冀四方的關(guān)系。沒有中央?yún)⑴c，沒有頂層設(shè)計，很多制約區(qū)域合作的難題不好解決。很難有效地推進京津冀區(qū)域內(nèi)具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

建議盡快成立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)改委牽頭、京津冀行政長官參加的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會(領(lǐng)導(dǎo)小組)，負責(zé)區(qū)域發(fā)展的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。制定的非常好的2004年《廊坊共識》沒有得到充分的完全的落實，主要原因是沒有一個監(jiān)督、推動、協(xié)調(diào)三省市落實該《共識》的有權(quán)威的機構(gòu)。

領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職能是：(1)負責(zé)制定京津冀合作的方針、政策和規(guī)劃。(2)確定需聯(lián)合向國家申請的合作項目和爭取的政策。(3)根據(jù)合作的需要建立健全合作機制，協(xié)調(diào)與京津冀區(qū)域合作相關(guān)的政策法規(guī)，優(yōu)化合作的軟環(huán)境，合理解決合作中發(fā)生的經(jīng)濟糾紛等政策法規(guī)。(4)完善區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)權(quán)、資本等市場體系，建立市場化的經(jīng)濟合作體制。以資本經(jīng)營為主要經(jīng)營形式，推動企業(yè)實行跨行政區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的合作。(5)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政主體和經(jīng)濟主體的利益關(guān)系，解決規(guī)劃實施過程的矛盾和問題。實際上中央為協(xié)調(diào)地方利益關(guān)系，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成立了類似的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如黃河水利委員會，還有南水北調(diào)工程建設(shè)委員會。

三省市政府各部門、各行業(yè)協(xié)會、各黨派、群眾團體，各相關(guān)企業(yè)可以建立廣泛而密切的協(xié)商合作渠道，定期或不定期的研討有關(guān)事宜。就跨行政區(qū)的重大項目和具體問題的協(xié)調(diào)與合作舉行三方會談，尋找三方都能夠互利互惠的合作切入點。

建議中央按照有利于推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向調(diào)整現(xiàn)行制度安排。

區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展只依靠京津冀之中的任何一方的施舍或犧牲都是不可行的，不可持續(xù)的。需要外在的制度安排使得京津冀三家親身感受到參與京津冀區(qū)域合作能夠得到巨大紅利。

1、建立由中央政府建立以京津冀經(jīng)濟圈各市為被考核單位的考核制度與項目。政績考核不再考核地方生產(chǎn)總值的總量和增速，而把京津冀三家政府在區(qū)域合作中的行為與功過作為考核重點之一。

2、為了充分發(fā)揮北京市的首都功能，減少其在大辦制造業(yè)方面與津冀的競爭，北京市可以借鑒類似“華盛頓特區(qū)”模式建立有別于普通地方財政的“首都財政”。把北京市作為中央一個部來對待，單獨作為一個財政預(yù)算和支出單位。北京市作為首都不應(yīng)該為了增加地區(qū)財政收入而大辦企業(yè)，不再參與區(qū)域內(nèi)招商引資的競爭。

3、地方政府不能作為市場經(jīng)營主體。建議禁止地方政府參與土地經(jīng)營，消除“土地財政”，把土地轉(zhuǎn)讓從政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂袨?。市政府不再作為土地市場的出讓方，而?yīng)成為監(jiān)督土地市場公平公開透明運作的仲裁者和監(jiān)督者。

4、徹底消除地方政府的投資沖動。凡是市場能夠做到的，交給市場；凡是社會能夠做到的，交給社會。（文、采訪/曉童）

（稿件版權(quán)歸鳳凰財經(jīng)所有，未經(jīng)許可，嚴禁轉(zhuǎn)載！）