現(xiàn)在改革之所以難以向前推進(jìn)，不在于中央認(rèn)識(shí)不到位。從中央對(duì)于時(shí)局的論述和認(rèn)識(shí)中，我們就可以讀出深深的危機(jī)感。黨的十六屆四中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”;“今天擁有，不等于明天擁有;明天擁有，不等于永遠(yuǎn)擁有”。這種說法，已經(jīng)非常尖銳了。

改革難以推進(jìn)，一個(gè)很重要的原因，就是既得利益在作怪。鄧小平對(duì)于政治體制主要弊端的表述非常準(zhǔn)確，他指出這是一些“現(xiàn)象”：官僚主義現(xiàn)象、特權(quán)現(xiàn)象，等等?，F(xiàn)象背后還有實(shí)質(zhì)的東西，那就是既得利益。我不能說黨內(nèi)既得利益集團(tuán)已經(jīng)形成，但是既得利益非常厲害，而且很可能朝著既得利益集團(tuán)的方向去發(fā)展。

政治體制不合理，利益分配不科學(xué)，權(quán)力不受約束，自由裁量權(quán)過大，政府過多介入微觀經(jīng)濟(jì)，政府權(quán)力和利益掛鉤等，都會(huì)催生既得利益，導(dǎo)致公權(quán)私分，權(quán)力部門化，而長此以往將會(huì)形成既得利益集團(tuán)。從根本上來說，既得利益的出現(xiàn)是公共權(quán)力本身的特性造成的，與我國過去實(shí)行高度集權(quán)的管理體制有關(guān)。鄧小平在“8·18講話”中對(duì)此也有精辟的分析：改革就是要解決權(quán)力過分集中的問題。但是要公共權(quán)力的擁有者、同時(shí)又是既得利益的享有者放棄這些，肯定是很難的。

另外，以前的革命年代，我們所設(shè)想的社會(huì)主義是無所不包的，政府事無巨細(xì)，包攬一切。你一改革，有人就會(huì)給你上升到意識(shí)形態(tài)的高度，說你不堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)了，現(xiàn)在還有很多很“左”的人，去咀嚼那套已經(jīng)被實(shí)踐證明過時(shí)了的理論，討論今天該不該改革，這樣的觀點(diǎn)對(duì)于我們的執(zhí)政當(dāng)局是有影響的，導(dǎo)致我們的改革舉步躊躇。所以需要發(fā)展創(chuàng)新理論，清除那些已經(jīng)過時(shí)的理論觀點(diǎn)。

還有一點(diǎn)，就是用權(quán)力集中的方式解決問題，成了一種思維慣性，碰上問題習(xí)慣性地用權(quán)力集中的方式。比如解決基層干部腐敗問題，不是用民主的方式，發(fā)動(dòng)大家去監(jiān)督權(quán)力，而是采用權(quán)力上收。結(jié)果怎樣?縱向權(quán)力越收越多，收權(quán)并沒有解決權(quán)力不受制約的問題，只是權(quán)力在下一層受到了制約，但是上層的權(quán)力不斷擴(kuò)大，結(jié)果下層腐敗減少了，腐敗層次卻越來越高，范圍越來越廣。我們應(yīng)該用發(fā)展民主來解決民主發(fā)展中存在的問題，集權(quán)解決不了民主問題，更解決不了集權(quán)帶來的問題。

制度建設(shè)的要害是要解決體系問題

溫家寶總理在深圳講話中提到“要從制度上解決權(quán)力過分集中的問題”，鄧小平很早就說，“制度是決定性因素”。一直以來我們對(duì)于制度建設(shè)也比較重視，但是存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。好像提出要求，作出規(guī)定，制定條例，就解決制度問題了。其實(shí)不是這樣的，制度應(yīng)該是成機(jī)制的一套東西，觸動(dòng)一個(gè)點(diǎn)，就有其他的點(diǎn)來約束你，使得你不敢為，不愿為，不能為。我們現(xiàn)在的情況是，出來一個(gè)問題，馬上出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定，幾個(gè)不準(zhǔn)、不要、不允許，好像就解決問題了，這其實(shí)是一種頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的思路和做法。

初期的改革，可以摸著石頭過河。現(xiàn)在到了深層次改革的階段，就無法再一味摸著石頭過河了，而是必須從深層次去思考一些問題，去對(duì)改革進(jìn)行通盤設(shè)計(jì)，而不應(yīng)是現(xiàn)在這樣，遇到問題臨時(shí)抽調(diào)相關(guān)部門的人員，組成班子，大家商量商量，討論討論，就出方案了，立法成了部門立法，最后你也不動(dòng)我的權(quán)力，我也不動(dòng)你的權(quán)力，大家妥協(xié)一下，大而化之，留下很多空檔。所以，制度建設(shè)的問題就在于，我們把大量精力花費(fèi)在制度要素建設(shè)上，但是制度要素不構(gòu)成體系?，F(xiàn)在應(yīng)該從制度的連接方面，而且是有機(jī)連接方面去解決問題，這是制度建設(shè)的要害。

當(dāng)務(wù)之急，我認(rèn)為是要建立一個(gè)超脫于既得利益、部門利益之上的機(jī)構(gòu)，來做制度建設(shè)方面的工作，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以設(shè)計(jì)出多種方案，由決策者來選擇。國外都有這樣的機(jī)構(gòu)，比如總統(tǒng)咨詢委員會(huì)、政府決策咨詢委員會(huì)、顧問委員會(huì)等。咨詢委員會(huì)的專家和官員沒什么關(guān)系，不給實(shí)權(quán)，他們就是一些獨(dú)立的學(xué)者，在大眾中有一定的公信力，他們就是去思考問題怎么處理才科學(xué)，然后提出方案供政府選擇。當(dāng)然還是會(huì)有一種擔(dān)心，比如我們?cè)O(shè)立一個(gè)這樣超利益的機(jī)構(gòu)，就真的會(huì)超利益嗎?機(jī)構(gòu)里面的專家還是會(huì)去考慮領(lǐng)導(dǎo)是不是滿意，結(jié)果還是不能超利益，那怎么辦?肯定會(huì)有這樣的問題，這是由體制所決定的，但是第一步首先要邁出去，一點(diǎn)一點(diǎn)去做，一點(diǎn)一點(diǎn)轉(zhuǎn)變。

黨政關(guān)系仍是政治體制改革的核心

處理“權(quán)力過分集中”方面的制度性努力，之所以成效不高，也是因?yàn)橹贫炔怀审w系。權(quán)力的運(yùn)行有其內(nèi)在的規(guī)律和邏輯，制度建設(shè)應(yīng)該是建立在這種規(guī)律和邏輯基礎(chǔ)上的，而我們的改革還缺乏這樣的邏輯思路。

權(quán)力過分集中怎么辦?分權(quán)、民主制衡，這些想法都有。鄧小平“8·18講話”中說了，“分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題”。黨政關(guān)系是政治體制改革的核心，但我們現(xiàn)在處理黨政關(guān)系的“經(jīng)”念得不太好?，F(xiàn)在一說黨政分開，就是把黨和政府的職務(wù)分開，黨一塊，政府一塊，只要是黨的書記，往往就不是市長，不是省長。這種分開有什么意義?執(zhí)政黨就是掌握權(quán)力的，就是要滲透到整個(gè)政權(quán)的運(yùn)行當(dāng)中，來體現(xiàn)執(zhí)政黨的影響，執(zhí)政而又不掌握權(quán)力，那還叫執(zhí)政黨嗎?

就算這種分開是一種思路吧，可是分開之后黨這一塊兒不是不管政府，黨的運(yùn)行機(jī)關(guān)還要指揮政府。那為什么還要分?按道理來說，政府的權(quán)力應(yīng)該是人民代表授予，向人民負(fù)責(zé)的，但是上面又有個(gè)黨委直接指揮，那政府向誰負(fù)責(zé)?事實(shí)上，他們當(dāng)然會(huì)向黨委負(fù)責(zé)，因?yàn)楝F(xiàn)在更多的時(shí)候是黨組織決定政府人員的命運(yùn)。結(jié)果黨和政府之間變成了上下級(jí)關(guān)系，實(shí)際上不是把政府變成黨，而是把黨變成了政府。職務(wù)分開，但是職能、功能沒有分開。

應(yīng)按照政權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律處理黨政關(guān)系

黨政關(guān)系在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代其實(shí)就是不清楚的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的民主是以忽視人的利益為前提的，它不承認(rèn)個(gè)人的利益。既然個(gè)人沒有自己的利益訴求，他為誰做主呢?怎么個(gè)做主法呢?以前用理論的跳板把這個(gè)問題跳過去了：共產(chǎn)黨做主了就是人民當(dāng)家作主了。為什么啊?因?yàn)楣伯a(chǎn)黨是以馬克思主義為指導(dǎo)的，而馬克思主義理論是解放全人類的理論。共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，不就是代表人民利益嗎?所以共產(chǎn)黨做主就是人民當(dāng)家作主，共產(chǎn)黨說了算，就是人民說了算。它是這樣延伸過來的，而并沒有在體制上解決這個(gè)問題。理論上的人民當(dāng)家做主，實(shí)踐上是黨代替人民當(dāng)家做主。

市場經(jīng)濟(jì)條件下民主必然發(fā)展。老百姓說，你可以代表我的利益，但是也有代表不對(duì)的地方，你代表不對(duì)的地方，我就不承認(rèn)你的代表性。遇到這種情況怎么辦?就要讓老百姓有選擇權(quán)?，F(xiàn)在這個(gè)選擇權(quán)還沒有落實(shí)。按照過去的邏輯，黨就是老百姓的代表，所有的事情黨全部替你干了，黨控制政府就是人民控制政府。現(xiàn)在不行了，市場經(jīng)濟(jì)一出來，做主的意識(shí)發(fā)展了，你說什么我都聽、做什么我都認(rèn)，已經(jīng)不可能了，更何況黨內(nèi)還出現(xiàn)了腐敗和既得利益者。

黨政關(guān)系如何處理?我覺得就是要按照政權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律，在這個(gè)理論框架的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)政府各個(gè)部門的職能，將立法、司法、行政之間的相互邊界劃分清楚，而政黨就要滲透到整個(gè)過程中去。從一開始設(shè)計(jì)它的職能的時(shí)候，政黨就開始介入，在選拔的時(shí)候也可以由政黨來推薦，但黨不能獨(dú)立于政府之外，占據(jù)政府的職能，和政府成為上下級(jí)關(guān)系。突破這個(gè)難點(diǎn)，還是要從理論上去深入思考，需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)來做統(tǒng)籌，再從現(xiàn)實(shí)的角度來考慮這個(gè)問題怎么樣去銜接。 (作者為中共中央黨校黨的建設(shè)教研部主任、教授、博導(dǎo) 人民論壇記者杜美麗 采訪整理)

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