2010年09月21日 01:46第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)【大 中 小】 【打印】 共有評(píng)論0條

李秀中

近年來(lái)，各地紛紛推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在此過(guò)程中創(chuàng)造出很多做法。比如較早的“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社?！保€有成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、重慶的戶(hù)籍制度改革等。而各種做法似乎都圍繞土地展開(kāi)。

因此，這引起一些質(zhì)疑，質(zhì)疑各地政府推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動(dòng)機(jī)是在打農(nóng)村土地的主意。上周末，四川省召開(kāi)全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革培訓(xùn)班，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪了出席會(huì)議的北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)周其仁教授。

周其仁教授長(zhǎng)期關(guān)注各地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗(yàn)，尤其對(duì)成都、重慶等地的改革多年來(lái)有持續(xù)的調(diào)查研究。他帶領(lǐng)的北京大學(xué)發(fā)展研究院綜合課題組發(fā)布了成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的第一、二期研究報(bào)告。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為何以土地為切入口

第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：現(xiàn)在全國(guó)很多地方都在搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，比如嘉興等地的一些做法受到廣泛關(guān)注，各地之間各有什么特點(diǎn)？

周其仁：我們?nèi)タ醇闻d的時(shí)候，那里才開(kāi)始搞。他們以鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，做出了規(guī)劃和方案設(shè)計(jì)，有的已開(kāi)始實(shí)施。我們是研究經(jīng)驗(yàn)的，所以不要急，等很多地方的實(shí)踐及其后果出來(lái)以后，還可以仔細(xì)研究。

目前調(diào)查多的還在成都，因?yàn)檫@個(gè)地方的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“三個(gè)集中”等做法，從2003年就開(kāi)始了；2008年開(kāi)始啟動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，也進(jìn)行了兩年。長(zhǎng)沙、鎮(zhèn)江、嘉興等地我們也去看過(guò)，同時(shí)，我們研究小組還關(guān)注各地的報(bào)道。大概的印象是，在很遼闊的地域發(fā)生了類(lèi)似的實(shí)踐，但各地的細(xì)節(jié)差別還是不小。到底是因?yàn)榈赜虿町惖男枰?，?dāng)?shù)氐膶?shí)際情況就需要這樣做，還是各地對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理解力、執(zhí)行力有所不同，現(xiàn)在還需要仔細(xì)觀察，然后才談得上比較。

日?qǐng)?bào)：現(xiàn)在給大家的印象是，各地搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是以土地為切入口，為什么會(huì)選擇土地呢？

周其仁：大背景還是城市化。本來(lái)的含義是人口向分工更細(xì)、收入更高的城市集中。但也帶來(lái)其他資源的積聚和集中，其中包括土地。否則，那么多人積聚到一起，空間上怎么容納？還有更重要的一點(diǎn)，城市不同于農(nóng)村的地方是，需要高密度的基礎(chǔ)設(shè)施投資。如何籌資來(lái)推進(jìn)？土地未來(lái)收益的資本化是共同的一條路徑。在這個(gè)背景下，土地問(wèn)題開(kāi)始有了不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的含義，不是土壤的肥力多重要，而是土地的位置越來(lái)越成為一個(gè)關(guān)鍵。位置對(duì)頭的地方，就是人口和資本積聚之處，土地租金就會(huì)飛速上漲，帶來(lái)以肥力論價(jià)值的農(nóng)地完全不可想象的收益。這里面有經(jīng)濟(jì)規(guī)律在支配。

在我們這里，首先是要不要也承認(rèn)這個(gè)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，其次是怎樣在我們的條件下充分利用這個(gè)規(guī)律。過(guò)去老是壓抑這個(gè)力量，控制“工業(yè)化超前，城市化落后”的城市發(fā)展，特別是嚴(yán)格控制大城市，只許小城鎮(zhèn)發(fā)展，結(jié)果對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人的文明發(fā)展都不利。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)自由增加了，城市化加速，有其內(nèi)在的道理。因?yàn)槿藗冊(cè)诮?jīng)驗(yàn)中知道，向城市和大城市移動(dòng)，雖然千辛萬(wàn)苦，但有一條很明顯，就是收入機(jī)會(huì)高一些。這說(shuō)明，老想阻擋城市化，最后還是擋不住的?，F(xiàn)在城市化加速釋放，挑戰(zhàn)不小，但對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)怎么看還是利大于弊。

在什么制度框架下推進(jìn)城市化

日?qǐng)?bào)：也有人質(zhì)疑各地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是政府打農(nóng)村土地的主意，比如最近就有人質(zhì)疑重慶的戶(hù)籍改革是政府為了拿農(nóng)民的土地？

周其仁：這是第二層次的問(wèn)題：在什么制度框架下推進(jìn)城市化？

具體內(nèi)容，就是城市化導(dǎo)致地租的上漲，如何恰當(dāng)?shù)卦诔抢锶撕娃r(nóng)民，在政府和民間分配。這個(gè)問(wèn)題當(dāng)然重大，不過(guò)我的看法是，無(wú)論這方面的問(wèn)題多大，也要釋放城市化的潛能。這與改革中遇到的問(wèn)題是一樣的，就是總要在把蛋糕做大的過(guò)程中，不斷改善收入分配。打土地主意并不一定就是錯(cuò)的，似乎農(nóng)地永遠(yuǎn)是農(nóng)地，永遠(yuǎn)不對(duì)城市化做出積極反應(yīng)，就是最優(yōu)狀態(tài)。要問(wèn)的問(wèn)題是，怎樣打土地的主意？在農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐牟豢煽咕艿倪^(guò)程中，怎樣把收入分配處理得更好一點(diǎn)，城鄉(xiāng)更兼顧一點(diǎn)，農(nóng)業(yè)與各業(yè)發(fā)展更協(xié)調(diào)一點(diǎn)。

至少我們?cè)诔啥嫉恼{(diào)查中沒(méi)有得出這樣的印象，就是成都市這些年費(fèi)這么大力氣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是為了拿走農(nóng)民的土地。枝節(jié)的問(wèn)題永遠(yuǎn)有，但主流不是這樣的。

舉一個(gè)實(shí)例，如果光是為了拿農(nóng)民的地，還要這么辛苦去明確農(nóng)民對(duì)土地、房屋的產(chǎn)權(quán)嗎？光一個(gè)都江堰市、一個(gè)大邑縣，為了確權(quán)頒證，就得投入多少地方財(cái)力和動(dòng)員干部去工作？結(jié)果是每戶(hù)農(nóng)民的宅基地、承包地、山林，還有集體土地的所有權(quán)，全部確權(quán)頒證。農(nóng)民手里有了政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，你去“拿地”就沒(méi)那么容易了。如果單純就是“拿地”，為什么要自己給自己找麻煩？成都農(nóng)村的產(chǎn)改，綱領(lǐng)就是“還權(quán)賦能”，也就是農(nóng)民的土地權(quán)利，包括集體所有和農(nóng)戶(hù)承包的，統(tǒng)統(tǒng)要經(jīng)過(guò)確權(quán)頒證。使他們實(shí)際大量控制的土地資源，有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬。在這個(gè)基礎(chǔ)上加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，也就是在自愿的基礎(chǔ)上，按照利益的引導(dǎo)，推進(jìn)流轉(zhuǎn)。調(diào)查中我們也知道，確有一些干部對(duì)此不那么理解，因?yàn)楹孟袷亲哉衣闊５?，成都市委、市政府非常明確，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最重要的就是城鄉(xiāng)人民擁有同等的權(quán)利。城里人買(mǎi)個(gè)房，三證俱全，可以經(jīng)由市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，業(yè)主依法獲得流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民為什么只能自給自足、擁有財(cái)產(chǎn)也得不到財(cái)產(chǎn)性收入？所以我們看到成都在全域范圍內(nèi)確權(quán)到戶(hù)，這種做法絕不是為了拿地。目前公式化地看地方政府成為一個(gè)潮流。我們想還是要實(shí)事求是，人家做的對(duì)大局、對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)有利的事情，為什么不能肯定？至于做的不對(duì)的、損害農(nóng)民的事情，憑根據(jù)批評(píng)、處理就是了。

我們的報(bào)告里也寫(xiě)了，2003~2008年間成都的城鄉(xiāng)收入差距略有收斂，而全國(guó)是不斷擴(kuò)大的。當(dāng)然這有各種原因，但是千萬(wàn)人口以上的大都市，北京、上海、廣州都是擴(kuò)大的，成都、重慶略有收斂，總有值得肯定之處吧？成都的經(jīng)驗(yàn)也不僅僅只是土地制度變革，在確權(quán)加流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，重建村莊社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，以都市財(cái)政返還農(nóng)村——今年開(kāi)始是每個(gè)行政村每年至少得到20萬(wàn)元的村莊公共財(cái)力——加上前幾年開(kāi)始的耕?；?，每畝農(nóng)地每年補(bǔ)農(nóng)民300~400元做養(yǎng)老用，匯到個(gè)人賬戶(hù)，這都是實(shí)實(shí)在在地分享城市化地租上升的收益。再看他們的農(nóng)地和村莊土地整理，騰出一畝地票來(lái)，起碼有15萬(wàn)元按政策返回農(nóng)村和農(nóng)民?！暗仄薄笔鞘裁匆馑?？就是過(guò)去這塊地是農(nóng)民自己占著蓋房子的、搞建設(shè)的，現(xiàn)在按新的規(guī)劃相對(duì)集中居住了，減少農(nóng)村建設(shè)用地，把這個(gè)地復(fù)墾成農(nóng)地，那個(gè)實(shí)物的農(nóng)地還是農(nóng)民的，沒(méi)拿走，僅僅就是把以前可蓋房、搞建設(shè)用地的權(quán)利，抽象為可供城市發(fā)展用的“地票”，城市為此每畝付15萬(wàn)元，重慶更厲害，在土地交易所經(jīng)過(guò)拍賣(mài)，最近我們看到的有幾宗土地的地票拍賣(mài)價(jià)高達(dá)每畝20萬(wàn)元。這對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民就可能解決大問(wèn)題了。

所以，同樣的建設(shè)土地向城市集中，完全可以有不同的路徑。政府憑征地權(quán)拿地，給農(nóng)民的補(bǔ)償較少，是一條路徑。這種做法對(duì)城市化積累的貢獻(xiàn)大、城市建設(shè)搞得快，是成就。代價(jià)是農(nóng)民分享得少，而且在權(quán)利關(guān)系上他們不是平等談判的一方。成都、重慶探索的是另外一種路徑，在征地制度的旁邊，加一條路，就是確權(quán)、流轉(zhuǎn)、參與、分享，不是一征了事，而是分享城市化地租的上漲收益。

當(dāng)然，成都的城市土地這些年確實(shí)在擴(kuò)大。我不隱瞞自己的觀點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，城市土地?cái)U(kuò)大總的來(lái)說(shuō)是正常的。城市擴(kuò)大帶來(lái)收入提高有什么錯(cuò)呢？城市不加以適當(dāng)擴(kuò)大，農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)到哪兒去呢？所以不要認(rèn)為城市擴(kuò)大就必錯(cuò)。問(wèn)題是城市擴(kuò)大，增加的地租收入怎么分配得更合理一點(diǎn)。成都經(jīng)驗(yàn)的可貴之處就在于，探索怎么來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。改善村莊的治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)通過(guò)土地的整理掛鉤的平臺(tái)，逐步把城市增加財(cái)力的一部分返回農(nóng)村。這是分享機(jī)制。我們并不主張土地增值全部歸農(nóng)民，但要探索分享的機(jī)制，特別是經(jīng)由市場(chǎng)交易、而不是強(qiáng)制征地來(lái)尋找分配的平衡點(diǎn)。

以行政權(quán)力剝奪農(nóng)民去拿地，這種現(xiàn)象過(guò)去有、現(xiàn)在有、將來(lái)也難以完全消除。正因?yàn)檫@種現(xiàn)象的存在，才使得城市化不能以經(jīng)濟(jì)允許它的速度發(fā)展。但是反過(guò)來(lái)，因?yàn)橛忻芫腿藶槎糁瞥鞘械陌l(fā)展，那個(gè)后果也不是大家要的。所以成都的經(jīng)驗(yàn)可貴，就在于探索能不能避免兩種極端，找到一個(gè)妥當(dāng)?shù)霓k法來(lái)解決城市發(fā)展、城市化籌資，并讓城鄉(xiāng)人民共享城市化加速的收益。

日?qǐng)?bào)：土地增減掛鉤這個(gè)政策是不是可以看做城市化籌資模式的一個(gè)核心制度設(shè)計(jì)？

周其仁：它提供了一個(gè)可操作的工作平臺(tái)。不過(guò)，同樣的掛鉤政策還是有好多種改善的可能。目前全國(guó)通行的掛鉤說(shuō)的是農(nóng)村建設(shè)用地的減少和城市建設(shè)用地增加掛鉤，沒(méi)有直接回答掛鉤背后的利益分配問(wèn)題。它是從主管部門(mén)行政管理的角度看問(wèn)題，如果成都市鄉(xiāng)村建設(shè)用地減少了100萬(wàn)畝，那么城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大100萬(wàn)畝，總體來(lái)說(shuō)耕地就沒(méi)有減少，可以保障城市化過(guò)程中土地資源配置兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)。但是，這個(gè)100萬(wàn)畝從這里減少，到那里增加，由此產(chǎn)生的巨大利益怎么分配，過(guò)程怎么來(lái)執(zhí)行，都還沒(méi)有圖景。成都的實(shí)踐就是把這個(gè)過(guò)程變成有圖景的。掛鉤講資源配置，但并不對(duì)應(yīng)唯一的分配方式，同樣的資源配置可能對(duì)應(yīng)不同的分配方式。全國(guó)都可以掛鉤，成都的做法是執(zhí)行掛鉤政策，充分利用試驗(yàn)區(qū)的地位，對(duì)分配和權(quán)利的重新安排，進(jìn)行了有益的探索。

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