2010年09月27日 23:02《瞭望》新聞周刊【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

盡快制定農(nóng)村房屋管理法

我國憲法、土地管理法等僅對宅基地的權(quán)屬性質(zhì)作了原則性規(guī)定，有關(guān)農(nóng)村房屋的內(nèi)容幾乎沒有。如果不及時在立法層面對農(nóng)村房屋的權(quán)屬、建造及轉(zhuǎn)讓等加以明確和調(diào)整，由農(nóng)村房屋衍生出來的問題將越來越多，這不但會損害農(nóng)民的切身利益，也將使國家的管理陷入被動。建議全國人大盡快調(diào)研制定農(nóng)村房屋管理法，通過立法，解決以下幾個主要問題：

確立農(nóng)民宅基地建設(shè)房屋的審批、監(jiān)管、確權(quán)等基本制度。對農(nóng)村房屋建設(shè)的規(guī)劃管理作出規(guī)定，目前實踐中依據(jù)的主要是各市、縣制定的地方規(guī)范性文件，各地在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、自建房層高限制、農(nóng)民建房申請程序、審批權(quán)限劃分等幾個關(guān)鍵性問題上均無一致性規(guī)定。

確立嚴(yán)格的臨時建筑審批、監(jiān)管制度，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的“違章建筑”問題。這里“臨建”是專就農(nóng)村建房而言，即只要村民欲搭建符合政府開發(fā)時間、規(guī)劃、安全等要求的房屋，都可以獲準(zhǔn)建設(shè)并被頒發(fā)《臨時建筑許可證》。與其讓農(nóng)民申請建房的途徑受阻，不如變堵為疏，既疏通了農(nóng)民的致富之路，又減少了政府日后“拆違”的成本支付。

確立農(nóng)村宅基地房屋的合法流轉(zhuǎn)制度。可以建立農(nóng)村宅基地房屋交易市場，允許農(nóng)村宅基地房屋買賣，取消對城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村宅基地上房屋的政策限制。此舉將極大刺激農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，同時可以預(yù)防和減少農(nóng)村宅基地房屋私下隱性交易的數(shù)量，遏制城市房價快速上漲。為避免農(nóng)村居民出售房屋后流離失所，并預(yù)防農(nóng)村宅基地市場放開后一部分人憑借資金優(yōu)勢進行土地兼并、壟斷農(nóng)村宅基地，法律可以對農(nóng)村宅基地房屋買賣雙方的資格、條件進行明確限定。

本著分清責(zé)任、分類處理的原則，妥善解決現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問題。建議根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”的具體形態(tài)作出不同的處理決定：對于嚴(yán)重違規(guī)的“小產(chǎn)權(quán)房”要堅決予以拆除，包括違反土地利用總體規(guī)劃、非法占用耕地(尤其是基本農(nóng)田)、存在嚴(yán)重質(zhì)量安全隱患等的“小產(chǎn)權(quán)房”；對基本符合規(guī)劃，又無質(zhì)量安全隱患的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議制定制度，予以分類解決。

為了維護“小產(chǎn)權(quán)房”的保障性功能和市場的公平，對已購“小產(chǎn)權(quán)房”的中高收入人群，可按照商品房的政策辦理，由相關(guān)部門確定補交費用的標(biāo)準(zhǔn)，將該“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為商品房。對低收入人群，可以自愿選擇按商品房政策或保障性住房政策處理。將現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障性住房，不僅能滿足普通百姓的住房需求，減輕政府負(fù)擔(dān)，而且必將平抑當(dāng)前過高的房價，使房價趨向合理。

加強行政監(jiān)管和司法救濟

中央政府和有關(guān)部門多次發(fā)出通知，要求保護農(nóng)民利益。以我們多年的基層工作經(jīng)驗來看，這些通知出發(fā)點是好的，但不一定有明顯效果。究其根源，關(guān)鍵在于一些基層區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會形成特殊的利益共同體。與之相比，農(nóng)民處于絕對的劣勢。

在特殊利益共同體與農(nóng)民權(quán)益的博弈中，只有中央政府的有力介入，才能遏制權(quán)力的放肆，才能給農(nóng)民以力量。只有中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能科學(xué)有效地推進農(nóng)村發(fā)展并保障農(nóng)民權(quán)益。

2010年中央“一號文件”指出，“完善黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，切實解決好農(nóng)村征地、環(huán)境污染、移民安置、集體資產(chǎn)管理等方面損害農(nóng)民利益的突出問題。”為實現(xiàn)保護農(nóng)民權(quán)益和避免矛盾激化的雙重目標(biāo)，建議建立有效的中央政府主導(dǎo)的農(nóng)民權(quán)益維護制度。當(dāng)前來看，至少有使建立和完善以下制度：

建立中央和省級政府對農(nóng)民就土地、環(huán)保等群體性投訴的受理、調(diào)查和處理機制。當(dāng)前，對于農(nóng)民就土地、環(huán)保等問題的投訴和處理，主要還是依靠地方政府。農(nóng)民上訪，往往也是省一級或者中央職能部門將接到的信訪材料直接轉(zhuǎn)回地方處理，如果當(dāng)?shù)卣鳛槔嫦嚓P(guān)方，就無法保證處理案件時的中立和公正。

法院要成為維護農(nóng)民權(quán)益的重要屏障。當(dāng)前法院對征地補償金分配、環(huán)境污染、耕地糾紛等很多案件，往往拒絕受理。法院拒絕受理案件往往阻塞了依法解決糾紛、依法維護農(nóng)民權(quán)益的司法路徑，其結(jié)果可能就是非法的、暴力的局面或無休止的上訪。

國家要把律師當(dāng)成維護農(nóng)民權(quán)益的一支重要力量。當(dāng)前律師辦理農(nóng)村征地、環(huán)保等案件面臨著巨大壓力。建議由黨和政府大力推動，建立一批法律援助類的社會組織，通過政府購買服務(wù)的模式給予資金支持，為國家依法處理類似案件培養(yǎng)一批專業(yè)人才，以建立一套新的社會化、職業(yè)化、專業(yè)化維護農(nóng)民權(quán)益和糾紛解決機制。

加強對村民自治及村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)督和管理。為落實中共中央《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的有關(guān)精神，以下工作應(yīng)獲重視：有效落實村民選舉制度；確立集體成員平等的集體資產(chǎn)分配制度；加強政府對村民自治的有效監(jiān)督和管理；確立有效的村集體資產(chǎn)年度審計及向村民公開制度；確立對村民自治的司法救濟制度。

當(dāng)前在農(nóng)村存在兩類嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為：區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會違法占用土地；環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。遺憾的是，在這個過程中，有些違法行為所獲處罰過于輕微。如根據(jù)大氣污染防治法和固體廢物污染環(huán)境防治法，罰款額度最高限額分別為50萬元和20萬元，這樣的處罰力度，客觀上造成了“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀。建議國家切實加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲處罰侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為，切實維護農(nóng)民權(quán)益。

政策聯(lián)動農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化

隨著社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民的狀況日益復(fù)雜，單純農(nóng)民的概念已經(jīng)不足以反映農(nóng)村人口的現(xiàn)實問題。我們認(rèn)為，中國農(nóng)民已經(jīng)分化為四類特定人群。

第一類，傳統(tǒng)農(nóng)民，即生活在農(nóng)村的農(nóng)民。

第二類，新市民。是指轉(zhuǎn)到城市定居、有穩(wěn)定生活來源的人，主要包括兩類：一是因失地、上學(xué)、參軍等原因轉(zhuǎn)為城市居民戶口，有穩(wěn)定工作或享受社會保障，從而實現(xiàn)有穩(wěn)定收入的人；二是戶口雖然還是農(nóng)民，但已經(jīng)在城市定居，因失地獲得高額補償、子女贍養(yǎng)、就業(yè)、自營等原因，有穩(wěn)定生活來源的人。

第三類，農(nóng)民工。他們在城鄉(xiāng)之間流動，在外打工主要是希望獲得更多現(xiàn)金收入以改善家庭生活條件，并不一定要在城市長期定居。

第四類，失地農(nóng)民。主要有兩類：失地后戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民，但無穩(wěn)定工作也無社會保障；失地后身份仍舊是農(nóng)民，無穩(wěn)定工作也無社會保障。

從人口角度而言，我國當(dāng)前已經(jīng)不是簡單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更不是城鄉(xiāng)一體化可以概括，而是已經(jīng)進入城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)時代：即以城市為基礎(chǔ)的市民、以農(nóng)村為基礎(chǔ)的農(nóng)民和以城鄉(xiāng)流動為特征的農(nóng)民工與失地農(nóng)民。綜合考慮，到2015年，按農(nóng)民工2.1億、失地農(nóng)民1億計算，這種處于流動狀態(tài)的第三元人口將超過3億。

農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化要求農(nóng)村政策進行相應(yīng)調(diào)整。針對傳統(tǒng)農(nóng)民，應(yīng)切實推進涉農(nóng)法律和政策改革。

在農(nóng)民工方面，現(xiàn)有勞動立法立足于建立穩(wěn)定的勞動關(guān)系，這有助于保障勞動者權(quán)益，但忽視了我國將長期存在的流動農(nóng)民工群體，忽視了這個群體中大部分人勞動關(guān)系短期、靈活的根本特征。建議研究制定一套更符合這個流動群體的特殊的用工制度，如關(guān)于其養(yǎng)老保障，對穩(wěn)定就業(yè)的，通過職工社會保險來解決；對工作變換頻繁、短期就業(yè)的，依靠農(nóng)村的社會保障制度。

最難解決的是失地農(nóng)民問題。從戰(zhàn)略上看，解決失地農(nóng)民問題主要有三點：首先是保障農(nóng)民失地時的利益；其次是對無法轉(zhuǎn)為新市民的，要讓其享有對農(nóng)民的各種保障；最后是加強培訓(xùn)，促進其就業(yè)，使其享有城市發(fā)展的利益。對龐大的失地農(nóng)民群體，短時間內(nèi)單純依靠城市或農(nóng)村來解決其出路都很艱難，只有發(fā)揮各自優(yōu)勢，讓城市和農(nóng)村都來關(guān)注失地農(nóng)民，才可以保障其穩(wěn)定生活和基本權(quán)利。

真正意義上的城鎮(zhèn)化是要將絕大多數(shù)失地農(nóng)民和部分流動農(nóng)民工成功地轉(zhuǎn)為新市民，讓他們在城市有穩(wěn)定的生活。這就要求在因城市發(fā)展需要占用農(nóng)民土地時，必須解決失地農(nóng)民的就業(yè)或社會保障，同時提供與市場價值相應(yīng)的土地補償；對在城市自營生意或穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民，要提供轉(zhuǎn)為城市居民的路徑，要讓其在子女教育、保障性住房購買和租賃、社會保障等方面享受到與市民一樣的平等待遇。

因此，對政府而言，新市民不是一個簡單的美麗符號，而是要提供各種制度保障的重大挑戰(zhàn)。這將是一個漫長的過程，其成敗將影響全局。

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