2010年05月14日 21:57經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

賈康

前面提到國有企業(yè)的改革可以分為三個(gè)階段，放權(quán)讓利的改革、國有企業(yè)制度創(chuàng)新和反壟斷改革，我也比較贊同這種劃分。我認(rèn)為第二階段和第一階段相比，最有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，是行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)框架的轉(zhuǎn)變。

實(shí)質(zhì)進(jìn)展：行政隸屬關(guān)系打破

1994年之前，國企改革最核心的問題沒有解決，政府依然按照行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)，分權(quán)只是使原來的“條條為主”變?yōu)椤皦K塊為主”，財(cái)政分配上，依舊是按照行政隸屬關(guān)系組織收入。

怎么讓企業(yè)真正活起來？需要在市場中競爭。而實(shí)際上在此階段，所謂公平競爭的“同一起跑線”始終沒有真正劃出來。小平同志南巡之后，首先在大的目標(biāo)模式上明確了要搞市場經(jīng)濟(jì)，成為一個(gè)歷史性突破，后來又有肯下決心的朱基，推行1994年的財(cái)稅配套改革，這對國有企業(yè)改革來說具有歷史意義。實(shí)現(xiàn)的突破是所有企業(yè)不分大小，不論行政級別，在稅法面前一律平等，該繳國稅的繳國稅，該繳地方稅的繳地方稅，稅后利潤按產(chǎn)權(quán)規(guī)范自主分配。

政府和企業(yè)經(jīng)過這一配套改革都進(jìn)入了新境界，政府對企業(yè)的行政隸屬關(guān)系控制打破了，這對整個(gè)企業(yè)制度健全的意義非常重大，企業(yè)家的官員身份從此可以淡化掉。同時(shí)，1994年新體制使國有企業(yè)的承包最后終止，全部進(jìn)入了規(guī)范的依法納稅制度框架，依法納稅后面引出的邏輯就是稅制分流，掌握運(yùn)用著有國有資產(chǎn)，就應(yīng)該按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范對國家分紅。但這個(gè)問題沒能定下來，財(cái)政部起草了這方面的文件，但許多人說，國有企業(yè)這么困難，不能再動這一步。結(jié)果作為配套改革中的過渡性的妥協(xié)和讓步，決定國企的稅后利潤全留下擴(kuò)大再生產(chǎn)。

這一留就一直走到2000年，第二階段基本結(jié)束之后，國有企業(yè)困難局面基本過去了，這時(shí)候財(cái)政部的分紅思路首先是在哪里突破？是在石油特別收益金的機(jī)制上突破。中石油、中石化，都與國際原油價(jià)格掛鉤，在內(nèi)部劃一個(gè)界限，上繳特別收益金還是獲得補(bǔ)助的一個(gè)分界線。但這個(gè)事情的處理沒有經(jīng)過一個(gè)較規(guī)范的公共資源配置的法制程序，透明度很低。

再往后，就要說到2008年正式運(yùn)行的中央級的國有資本經(jīng)營預(yù)算。在國有資本運(yùn)算覆蓋下的100多家大型國企，要按5%或10%對國庫上繳資產(chǎn)收益。這是在中央層級又進(jìn)了一大步，但哪家5%，哪家10%，這后面恐怕又免不了是有討價(jià)還價(jià)的。

大型國企資產(chǎn)收益上繳前景如何？如果按照國資委說的經(jīng)過進(jìn)一步重組收縮到100家以下，會出現(xiàn)一個(gè)可能性，即比照市場經(jīng)濟(jì)國際經(jīng)驗(yàn)，對為數(shù)不多的國企，每一家企業(yè)都設(shè)立專門的法案，經(jīng)過立法程序，說清楚這家企業(yè)設(shè)定的依據(jù)，同時(shí)說明他應(yīng)該怎樣利用壟斷權(quán)利和特許權(quán)，并向國庫按照什么條件和要求上繳資產(chǎn)收益。這是合乎政企分開后“政資分開”的道理的，稅收征收依據(jù)為政治權(quán)力，是一視同仁的，國企也繳稅，但資產(chǎn)收益上繳依據(jù)出自資產(chǎn)所有權(quán)，同時(shí)考慮政府出資職能合理化定位，應(yīng)有這么一個(gè)特定的區(qū)別對待的框架。這樣一來，公共監(jiān)督、法制化也就都可以跟上。

總結(jié)起來，我認(rèn)為打破行政隸屬關(guān)系控制體系的改革，是最具實(shí)質(zhì)意義的改革。其實(shí)放權(quán)讓利的事情不是改革開放之后才做的，在此之前就做過，1958年有一次，1970年也有一次。到了20世紀(jì)80年代之后的放權(quán)，又有了和過去類似的跡象，就是“放亂、收死”的跡象。朱基當(dāng)時(shí)下了極大的決心，如此大動作的財(cái)稅改革過去世界上從來沒有做出來過，我們這一年進(jìn)行如此大的改革，風(fēng)險(xiǎn)也是相當(dāng)大的，但這一關(guān)闖過來了。

強(qiáng)心針：公共財(cái)政建設(shè)

中國特色，一開始就表現(xiàn)為漸進(jìn)改革這樣的必然選擇。但走到現(xiàn)在，實(shí)際上是以既得利益集團(tuán)他們可以接受的條件，來形成一定的均衡，今后有沒有什么力量可以突破而讓他們作出更多的讓步，這是實(shí)質(zhì)性的問題。比如，房地產(chǎn)市場應(yīng)該增加不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，但困難在哪兒？表面上是房地產(chǎn)集團(tuán)的老總說不行，實(shí)際上官員自己也覺得不行，因?yàn)樗麄冎泻芏嗳艘灿卸嗵追康募鹊美妗?/p>

在我看來可以推動漸進(jìn)改革繼續(xù)深化的一個(gè)重要路徑，是公共財(cái)政建設(shè)。如果使公共預(yù)算透明度增加，公民有知情權(quán)，后面跟著就是質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，由此可推動公共資源配置優(yōu)化的進(jìn)程。理財(cái)的民主化和法治化，開始可以是從改進(jìn)管理角度切入，以后會拉動經(jīng)濟(jì)和社會生活包括決策體制、行政、政治體系的民主法、法治化。

財(cái)政部門現(xiàn)在有時(shí)間表的改進(jìn)事項(xiàng)，一個(gè)是要把預(yù)算外資金的概念取消，2012年要完全到位。比如，土地出讓金不再屬于預(yù)算外，要進(jìn)地方預(yù)算內(nèi)，具體是進(jìn)基金預(yù)算——也是整個(gè)預(yù)算概念、預(yù)算體系里面的一個(gè)組成部分。土地收入情況比較特殊，這一年內(nèi)也可能一下子收得很多，也可能很少，它的拍賣價(jià)格也不確定。但只要由預(yù)算全覆蓋，它的約束力、透明度、各方面的法制化的條件，都可以跟上。

另一個(gè)現(xiàn)在在做的改革，是要求2012年之前除了民族地區(qū)之外，“省直管縣”體制在所有的省級區(qū)域全覆蓋。這也就意味著把財(cái)政體制中的實(shí)體層級減少而扁平化，其意義是促進(jìn)1994年以后始終不能貫徹落實(shí)的省以下分稅制的進(jìn)行。原來省以下的分稅，實(shí)際上沒能“過渡”到位，變成了五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)、弊病明顯的分成制和包干制。如果一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。過去我國約20種稅怎么分的問題，多年探索，怎么都分不好，現(xiàn)在人們所抨擊的很多地方政府的短期行為，與其合理職能相悖的表現(xiàn)，隨制度條件的改變應(yīng)都可以得到改造。

與這種分稅分級財(cái)政配套的國有資產(chǎn)管理體系怎么構(gòu)建？十六大已明確：中央地方要分別行使出資人職責(zé)。我們現(xiàn)在尋求的框架，就是以后的中央、省、市縣三級政權(quán)，形成三級國有資產(chǎn)的清晰明確的管理架構(gòu)。中央已經(jīng)兩次寫入文件要減少行政層級，但沒寫從哪入手，現(xiàn)可看清就是從財(cái)政扁平化入手。有的地方，如廣東，已著手行政層次的“省直管縣”扁平化。

主導(dǎo)形式：股份制健全

國有企業(yè)發(fā)展態(tài)勢方面，我認(rèn)為近一段人們談?wù)摗皣M(jìn)民退”問題，有時(shí)候過于標(biāo)簽化了?，F(xiàn)在這個(gè)階段上，宏觀數(shù)據(jù)不支持國進(jìn)民退，但某些領(lǐng)域確實(shí)存在國進(jìn)民退。這里的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，應(yīng)該是注重中央明確寫入文件的說法，股份制是公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是我們現(xiàn)代企業(yè)制度的代表形式。以后大量的市場主體，既不是單一的國資、國有制，也不是最典型意義的純粹的家族企業(yè)和個(gè)體工商戶的私有制。以后越來越產(chǎn)生主導(dǎo)作用的，應(yīng)該是混合經(jīng)濟(jì)、股份制。

這一次危機(jī)來了，美國也出現(xiàn)國家往民營企業(yè)注入大量資金的情況，國有股份比重上來了，別著急，過段時(shí)間他肯定會采取某種類似香港在 “港元保衛(wèi)戰(zhàn)”后做過的那個(gè)減持辦法退出。香港退出時(shí)還賺了一大筆錢，美國現(xiàn)在和以后退出也可以賺一大筆錢。增加這一塊，可以進(jìn)國庫，經(jīng)過預(yù)算由公眾一起用那個(gè)資源。如果大的平臺都變成混合經(jīng)濟(jì)，不同時(shí)段上這種股份制里邊結(jié)構(gòu)的變化，不是實(shí)質(zhì)性的問題。

我國嚴(yán)格地說，最開始是叫做“國營企業(yè)”，改革開放之后變成“國有”，又出了“國有民營”，現(xiàn)在越來越多都是“國有民營”。國和民不是對立關(guān)系，可以是合作、融合的關(guān)系，股份制給出了一個(gè)現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度方面可以清晰地在法律上面不產(chǎn)生問題的不同股權(quán)的資產(chǎn)收益處理依據(jù)。股份制發(fā)展這種趨勢，是一種“趨同”，是國和民、公和私的混合經(jīng)濟(jì)。如果在這個(gè)意義來講，數(shù)量比重上過多強(qiáng)調(diào)是國進(jìn)民退、還是國退民進(jìn)，意義不大，股份制在我國肯定還會進(jìn)一步發(fā)展。

我國國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整，并沒有完全落實(shí)下來。實(shí)際的問題就是某些既得利益集團(tuán)有阻礙，最典型是壟斷行業(yè)，實(shí)質(zhì)性深化改革最難推動。大國企的領(lǐng)導(dǎo)人說一些話，就有很大的影響。這些壟斷行業(yè)確實(shí)重要，也確實(shí)在貫徹國家意志，但出于自身相對獨(dú)立的物質(zhì)利益動因，他也愿擴(kuò)張他的壟斷、過度的壟斷，而可以不往前推改革。比如看電力行業(yè)，整個(gè)電網(wǎng)說必是自然壟斷，電力價(jià)格也就是自然壟斷嗎？沒有這樣的道理。這個(gè)網(wǎng)的自然壟斷我承認(rèn)，世界所有國家輸配電網(wǎng)都如此，但除此之外其他的改革為什么很難動起來，說起來這個(gè)困難那個(gè)困難，實(shí)際上往往是希望自己的非市場力量、自由裁量權(quán)最大化，也就是既得利益的最大化。所以需要研討進(jìn)一步的改革，如電力行業(yè)如何真正廠網(wǎng)分開，電廠在競爭中競價(jià)入網(wǎng)，電價(jià)如何優(yōu)化調(diào)整。消除過度壟斷的改革，應(yīng)屬方興未艾。

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