求解收入分配改革困局

2010年01月30日 07:30
來源：21世紀經(jīng)濟報道

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本報評論員周慧蘭曹理達北京報道

2009年的中國經(jīng)濟可謂喜憂參半，有預測稱2010年中國GDP將超日本、僅次于美國，但中國的人均收入仍居世界后列。經(jīng)歷了全球金融危機沖擊，中國經(jīng)濟開始走上了它的轉(zhuǎn)型之路，結(jié)構調(diào)整成為政府對未來經(jīng)濟發(fā)展的重要承諾，而收入分配制度改革將直接影響著內(nèi)需的變化和“調(diào)結(jié)構”的成敗。

為探討這一問題，本報本期采訪了中央黨校馬克思主義理論部主任、中國市場經(jīng)濟研究會常務副會長周為民，海南改革發(fā)展研究院院長遲福林，清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏，是為21世紀北京圓桌第241期。

收入差距溯源

從制度安排看，社會保障、戶籍、財稅等制度設計存在某些缺陷，城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品的均等提供還未實現(xiàn)，由此限制了居民收入增長和消費能力的擴大。

《21世紀》：據(jù)稱2010年中國GDP將超日本、僅次于美國；但人均GDP仍在100位之后。此外中國居民消費率由1981年的42.5%下降到2008年的35.3%。您認為導致中國人均收入水平和消費能力長期偏低的主要原因是什么？

遲福林：概括起來有兩方面原因：一是分配結(jié)構，二是制度安排。從分配結(jié)構看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市人口內(nèi)部的收入差距很大，都造成了收入分配的不均衡。目前我們可以觀察到的三個結(jié)構性趨勢是：政府財政收入增速遠高于企業(yè)利潤增速，企業(yè)利潤增速遠高于居民收入增速，富人收入增速遠高于窮人收入增速。從制度安排看，社會保障、戶籍、財稅等制度設計存在某些缺陷，城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品的均等提供還未實現(xiàn)，由此限制了居民收入增長和消費能力的擴大。

楊燕綏：改革開放初期，鄧小平提出讓一部分人先富起來，其目的是打破平均主義，在短期內(nèi)縮短自己和世界的距離。這種情況持續(xù)十年是正常的，但后二十年的持續(xù)狀態(tài)是沒有理由的，1993年的十四屆三中全會以后，應當開始治理收入分配問題。

中國的收入分配狀況遲遲沒有改善的主要原因是，長期采取經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先、粗放發(fā)展模式。粗放意味著用最短的時間產(chǎn)生最高的收入，而忽略戰(zhàn)略和績效問題，其重要表現(xiàn)是從中央到地方、從省到市縣，GDP是衡量政府業(yè)績的唯一指標，與其相關的福利、環(huán)境保護等指標被忽略不計，由此形成急功近利的總體態(tài)勢，并影響到政府價值觀和社會文化。

要改變這種局面，首先要建立科學發(fā)展觀，樹立經(jīng)濟和社會的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定長期、中期和近期發(fā)展規(guī)劃，政治與經(jīng)濟、生產(chǎn)與消費同步發(fā)展；其次要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構，國有和民營企業(yè)，公司稅和個人稅，政府投資、公司投資和個人投資合理的比例安排；最后是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，向服務業(yè)、三產(chǎn)方向發(fā)展。由于服務業(yè)的個性化和階段性需求比較明顯，計算機的替代功能較慢，就業(yè)彈性較高，可以促進大學生就業(yè)，也關系到教育的宗旨和質(zhì)量。

《21世紀》：近二十年來，中國的基尼系數(shù)在不斷擴大，有調(diào)查顯示，從1988年至2007年，收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距，從7.3倍上升到23倍。造成這一局面的原因是什么？它對于中國經(jīng)濟的長足發(fā)展有何影響？

楊燕綏：首先，在計劃經(jīng)濟體制下，機關和企業(yè)都靠政府的紅頭文件分配；改革開放以后，變?yōu)樽屍髽I(yè)自主分配，政府則引導企業(yè)按照市場規(guī)律進行分配；但實際分配制度基本上是放任的，政府引導、檢查、糾正功能缺位；直至近幾年才開始建立工資調(diào)整參數(shù)機制。

其次，長期以來缺乏對分配理論的基礎性研究。我們不知道應當如何評價國有企業(yè)和金融機構老總的貢獻和確定分配要素，以及他們同大學校長、醫(yī)院院長，乃至部長的薪酬比較。中國一直沒有建立起一套完善的薪酬制度。薪酬包括當期和延期收入，各自比例是多少？制度安排如何？我們一直缺乏相關的理論研究，直到會計準則出臺才開始正式使用“薪酬比這個詞。如2009年底出臺了關于對企業(yè)年金繳費征稅的政策，就并未弄清延期收入和延期征稅的理論和實務，對延期收入即期征稅是不合理的。

理論研究和政府治理能力不足，導致微觀領域薪酬分配失去原則和制約，宏觀領域社會保障再分配失去民主和公平，這影響著社會風氣、政府風格和國民士氣，應盡快糾正。

周為民：對于民眾來說，從而對于為政來說，真正的大患不在不均，而在不公，在由不公導致的不均。在一個較完善的市場經(jīng)濟體制下，市場過程會造成收入和財產(chǎn)差距，會出一些巨富的大企業(yè)家，但一般來說民眾并不會反感，反而會把他們視為榜樣。而且，最有可能為社會公益和慈善事業(yè)做大貢獻的，往往也是這些最能創(chuàng)造社會財富的人。相反，在一個有諸多缺陷的市場體制下，收入最高的人群中更多的是靠壟斷、特權等非市場和反市場因素來攫取社會財富或坐享超高收入的人。我們的主要問題在于這種不公的問題，這是最可能破壞經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的。

另外，與民眾的收入水平和消費能力不足密切相關的，有幾個很棘手的民生難題：醫(yī)療、教育、住房。對這幾個問題，很多人認為是市場化改革過度造成的，但這是誤解，在壟斷基礎上自由收費，壟斷土地搞招拍掛，不是市場化改革，反而會成為亂源。回想一下，計劃經(jīng)濟體制下，嚴重短缺，民生艱困，老百姓吃穿用住行無一不難，而三十多年來，凡是市場化改革比較充分、市場機制作用比較充分的領域，短缺都消除了，都不難了。現(xiàn)在仍然很難的幾個領域是什么情況？恰恰是壟斷沒有打破，仍然以國有經(jīng)濟為主，由政府支配、控制基本資源的領域。

要解決這些難題，同樣需要真正推進市場化改革，首先要打破壟斷，通過民間資本的進入，形成更多的市場主體；同時，政府要按照市場經(jīng)濟的邏輯，向公共服務型政府轉(zhuǎn)變。在這兩個前提下，形成政府與市場、國有經(jīng)濟部分與非國有經(jīng)濟部分的合理分工，各自發(fā)揮不同功能，為不同對象服務。

遲福林：造成貧富差距不斷擴大的原因是多方面的：首先，基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度；其次，初次分配是造成收入差距的重要原因，而財產(chǎn)性收入差距則是更突出的因素。對此，應通過稅收政策，如開征物業(yè)稅，來平衡居民在房產(chǎn)收益上的差距。

目前，政府針對不同收入群體的制度安排方面，已經(jīng)給予了低收入群體一系列的政策支持，如經(jīng)濟適用房和廉租房等優(yōu)惠政策，但惠及中等收入群體的政策仍然缺位。無論對推動經(jīng)濟社會發(fā)展還是拉動消費，中等收入群體都至關重要，政府應采取政策支持、擴大中等收入群體在人口中所占比例，使全社會的收入結(jié)構更趨合理。

財產(chǎn)性收入

和社會保障制度可為突破口

改革收入分配制度的一個基本目標是要實現(xiàn)按要素分配，有足夠健全、完備的法律和制度條件來確認、保障民眾作為要素所有者的財產(chǎn)權利。

《21世紀》：城鄉(xiāng)收入差距過大一直是困擾中國經(jīng)濟發(fā)展的主要問題，從城鄉(xiāng)分割的二元收入分配格局，過渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化收入分配格局，須有眾多的制度支撐，您認為首當其沖的改革是什么？

遲福林：目前，城鄉(xiāng)名義收入差距為3.3∶1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已達5～6∶1。城鄉(xiāng)二元社會保障制度是造成城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。改革30年來，城鄉(xiāng)的社會保障仍未實現(xiàn)一體化，農(nóng)民工進城務工仍無法享受和城市居民相同的社保待遇。公共服務因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%左右。進一步的統(tǒng)計結(jié)果表明，在城鎮(zhèn)居民所獲得的各種隱性補貼中，比重最大的是社會保障收入，占隱性補貼總量的40%左右。若能實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，就能夠在很大程度上緩解和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

周為民：城市化是解決這個問題的基本途徑。而在這個過程中，關鍵還是要素市場的問題，也就是土地問題。土地問題的實質(zhì)是農(nóng)民的土地財產(chǎn)權問題，而土地財產(chǎn)權和任何財產(chǎn)權一樣，其核心是交換權利。農(nóng)民只有土地的使用權，沒有交換權，這就使農(nóng)民對土地的使用權也得不到保證。土地作為一種重要、稀缺的生產(chǎn)要素，在城市化、市場化進程中不斷升值，但由于農(nóng)民缺乏對土地的財產(chǎn)權特別是交換的權利，就造成一個現(xiàn)象：土地越是增值，農(nóng)民就越是面臨土地被剝奪的危險。

所以，要素市場問題的核心是如何對待民眾的財產(chǎn)權利。改革收入分配制度的一個基本目標是要實現(xiàn)按要素分配，有足夠健全、完備的法律和制度條件來確認、保障民眾作為要素所有者的財產(chǎn)權利，例如農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權利。當前仍然很突出的問題是行政權任意侵犯財產(chǎn)權，公權任意侵犯私權，這是現(xiàn)在不完善的市場體制的致命缺陷，這不僅僅是一個經(jīng)濟問題，也是會帶來重大的政治和社會后果的問題。我曾在一篇文章中論證過，財產(chǎn)權是生命權的結(jié)果、表現(xiàn)和延伸，實際就是生命權，因此侵犯、剝奪一個人的財產(chǎn)，應當被理解為企圖侵犯、剝奪一個人的生命，由此導致的沖突一定是一種戰(zhàn)爭狀態(tài)。在征地、拆遷、城管等方面發(fā)生的事件中，由于任意侵犯財產(chǎn)權所造成的生命死傷觸目驚心，足以說明這一點。

所以，三農(nóng)問題、城市化問題，最終都繞不過一個根本，就是要將土地的財產(chǎn)權還給農(nóng)民，一方面使得農(nóng)民作為土地要素的所有者，在工業(yè)化、城市化進程中獲益，并具有能進入城市的財產(chǎn)條件；另一方面，仍然作為農(nóng)民的，也需要有土地的交換權才能真正保障自己對土地的使用權。

楊燕綏：城鎮(zhèn)化和城市化是兩回事。城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化的路徑，這個過程并不是要把農(nóng)村變成城市，而是要改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，讓農(nóng)村和城市形成一個有機的生產(chǎn)和生活鏈條。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是大城市，而是從農(nóng)村到城市的中間地帶，即農(nóng)村城市化的結(jié)果，它可以大量地吸納農(nóng)業(yè)富余人口，融合城市文化和農(nóng)村文化，養(yǎng)育生產(chǎn)和居住的群體。

中國的城市一律追求大規(guī)模，是不科學的，負效應太強；有規(guī)劃地建立金融、商業(yè)、文化中心和產(chǎn)業(yè)區(qū)是必要的。從這個意義上說，我們需要“去城市化”，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中小城市，合理布局農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市。

《21世紀》：社會保障制度缺失是城鄉(xiāng)收入分配中所面臨的共同問題，您認為造成我國社會保障制度長期缺位的主要原因是什么？

楊燕綏：首先，共識不足。社會保障不是扶貧和簡單再分配，是國家抵御公民社會風險的制度體系，屬于國家行為、執(zhí)政綱領和政府責任，其內(nèi)涵是政治民主、國家理財與社會和諧的集合。具有克服貧困(公平)和體面生活(效率)兩級目標。建國初期，勞動保險制度很成功，勞動者的生產(chǎn)積極性非常高，這個體系在十年動亂中遭到破壞；改革開放后，由于粗放發(fā)展模式和急功近利的心態(tài)，對于社會保障始終沒能正確定位，人們幾乎說不清什么是社會保障基金，將社會保險統(tǒng)籌和滾存資金、乃至企業(yè)年金稱為社會保障基金。直到黨的十六屆四中全會后，情況有所好轉(zhuǎn)。

其次，制度安排不科學。以養(yǎng)老保險改革為例，始終沒有明確的目標與合理的結(jié)構，財政不對老人負債承擔責任，轉(zhuǎn)嫁轉(zhuǎn)制成本缺乏長遠規(guī)劃，造成企業(yè)繳納高費率(工資總額的20%)和個人賬戶空賬(數(shù)萬億元)等問題。這不僅難以統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金制度，也加重了中國的老齡化危機。我們需要社會統(tǒng)籌國民化和個人賬戶全民化(含職業(yè)年金和個人儲蓄)的制度安排。

最后，體系建設不到位。近年來政府讓農(nóng)民享有了醫(yī)療保障和養(yǎng)老金，使這個體系有所改善；但同時出現(xiàn)政策不統(tǒng)一、立法假定不夠科學、執(zhí)行機構多頭臃腫、信息系統(tǒng)重復建設等問題。社會保障是一個系統(tǒng)工程，需要具有公共治理能力的服務型政府主導建設。

收入分配折射改革難題

中國改革的重要經(jīng)驗是，改革在任何時候都不能脫離富民的目標，不能脫離市場經(jīng)濟的邏輯。

《21世紀》：收入分配改革關系到效率與公平、關系到今年發(fā)展經(jīng)濟背景下“調(diào)節(jié)構”成敗，您認為應當如何處理立足長遠的收入分配改革與短期經(jīng)濟目標的關系？

楊燕綏：公共政策需要科學規(guī)劃、長遠的戰(zhàn)略目標和績效評估。2035年中國將面臨真正的老齡危機的峰值點，那時候中國8.1億勞動人口將面對2.94億65歲人口，這8.1億勞動人口從14歲算起，去掉上學的、失業(yè)的、低收入的，已經(jīng)不足三個納稅人養(yǎng)兩個老人的水平，那是何等的老齡危機。所以，養(yǎng)老金、稅收政策、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老公共服務政策均應具有戰(zhàn)略意義、科學目標與合理結(jié)構，化解老齡危機。制定公共政策應當把眼光放到2035年，對屆時負債進行折現(xiàn)，要求今天的政府承擔負債責任。黨要從長計議統(tǒng)攬一些，抑制政府的短期行為；人民代表大會要敦促和監(jiān)督政府科學執(zhí)政。

《21世紀》：當前改革已進入攻堅階段，您認為包括收入分配制度改革在內(nèi)的諸多改革，需要攻克的最大障礙是什么？

周為民：中國改革的重要經(jīng)驗是，改革在任何時候都不能脫離富民的目標，不能脫離市場經(jīng)濟的邏輯。這兩者實際是完全統(tǒng)一的。中國改革在初期階段成效顯著，就是因為改革堅持了市場導向和富民目標，所以得到了人民的普遍擁護，進展得也比較順利。

但改革進入攻堅階段以后，情況發(fā)生了變化。一些改革措施脫離甚至背離了市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯，而帶有機會主義傾向，如對一些實質(zhì)性的改革，由于難度大，往往試圖回避，想用其它招數(shù)繞過去；另外，有些改革僅僅從財政目的出發(fā)，只是為了減輕財政負擔，甩掉財政包袱；再有，在漸進改革過程中，舊體制下的壟斷、管制等行政權力的控制方式進入正在形成的市場體制中，逐步形成了一些特殊利益群體，這樣的群體利用行政權力主導、支配的市場體制，最為方便地謀取特殊利益。這些問題往往直接損害民眾的利益，也造成改革的動力衰減，改革的共識趨于斷裂，而反市場化的因素和趨勢也因此逐步增強。

其中很值得注意的一點是，那些特殊利益群體出于自身利益，重新與一些舊的原已被破除的意識形態(tài)觀念相結(jié)合。包括為什么要推進市場化改革，為什么要調(diào)整國有經(jīng)濟，為什么要充分發(fā)展民間經(jīng)濟，等等，本是早已有正確回答的問題，但在這些重大問題上，現(xiàn)在與改革方向相反的一些觀念卻在不斷蔓延。

這種反市場化傾向的深刻根源，在于中國缺乏市場經(jīng)濟的歷史和文化傳統(tǒng)。對大多數(shù)人而言，要想深刻理解市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯、基礎、條件、功能，是很困難的事。人們對市場總是有很深的疑慮，實質(zhì)是對民眾自主的經(jīng)濟活動充滿疑慮，相反更習慣于迷信行政權力的作用。所以一遇問題，一有可能，總是要走重新強化壟斷和行政控制的路子。在這種情況下，改革的條件和機會可能正在失去，要重啟市場化改革，的確已經(jīng)很困難了，也許要等到再付出巨大代價以后才能重新開始。