2010年10月01日 10:05
來源：《中國改革》

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中國宏觀稅負的趨勢判斷

宏觀稅負的經(jīng)濟內(nèi)涵，顯示了一國政府為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所占用的財力資源在該國當(dāng)年實現(xiàn)的GDP中所占的份額，它不僅體現(xiàn)了政府履行職能與所需財力資源的關(guān)系，也反映了政府集中的各項收入與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。

——公共產(chǎn)品和服務(wù)需求處于快速上升階段

縱觀世界現(xiàn)代化歷程，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展和社會文明進步，社會成員期望享有的公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模、質(zhì)量與水平也愈來愈高。今后10年是中國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，如何由一部分人先富起來，逐步平穩(wěn)過渡到全體人民共同富裕，既關(guān)系到兌現(xiàn)已向世人宣告的莊嚴(yán)承諾，又涉及國家的長治久安。

目前，中國經(jīng)濟快速增長中日益凸顯的收入分配問題，已經(jīng)成為社會矛盾的一個焦點。初次分配體現(xiàn)了效率優(yōu)先，兼顧公平顯然不夠。收入再分配面臨著平衡分配差距，促進社會公平正義的艱巨任務(wù)。必須著力調(diào)整和完善收入分配政策，加快健全公共財政體系，積極推進公共服務(wù)均等化，合理調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，尤其是增加社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等與改善民生密切相關(guān)的支出。這不僅是服務(wù)型政府應(yīng)盡的職責(zé)和公共財政的應(yīng)有之義，也是縮小收入分配差距，化解社會矛盾的有效舉措。

進入新世紀(jì)以來，經(jīng)過各級政府的共同努力，在構(gòu)建公共財政基本框架的理念下，財政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，與改善民生有關(guān)的支出迅速增長。2009年與2000年相比，財政社會保障支出年均增長19.6%，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出年均增長20.8%，預(yù)算安排的醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長25.4%。盡管如此，仍難以滿足社會民眾，特別是中低收入群體對民生改善的迫切需要。

社會保障體系亟待加快健全和完善，要逐步將社會保障制度覆蓋各類群體，并積極創(chuàng)造條件統(tǒng)一基本社會保障制度，隨著經(jīng)濟發(fā)展和收入的增加，相應(yīng)提高保障水平。按照有關(guān)部門的數(shù)據(jù)，目前中國財政安排的社會保障支出和社會保險基金支出，約占GDP的5%以上，還適應(yīng)不了社會保障事業(yè)的發(fā)展要求。

前不久頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確到2020年要基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，包括實現(xiàn)更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。目前中國財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比重約為3.5%，實現(xiàn)綱要提出的到2012年達到4%的目標(biāo)，尚需繼續(xù)努力。要進入人力資源強國的行列，2012年以后，財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比重仍應(yīng)保持合理規(guī)模。

正在實施的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提出要加快推進基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，初步建立國家基本藥物制度，健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，促進基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化。雖然近幾年各級財政明顯加大了醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費投入力度，2007年至2009年財政用于醫(yī)療衛(wèi)生的經(jīng)費支出年均增長39%，但要全面完成醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的各項任務(wù)，這方面的支出還有待繼續(xù)增加。

保障性住房建設(shè)屬于政府公共政策的重要內(nèi)容，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和低收入群體解決住房問題的迫切性愈來愈強，中國保障性住房的建設(shè)任務(wù)十分繁重。今年各級財政安排的保障性住房支出約830億元，到2012年末要實現(xiàn)基本解決1540萬戶住房困難家庭的住房問題，必須保證支出穩(wěn)定增長。如果要逐步達到發(fā)達國家保障性住房的水平，還應(yīng)付出更大的努力。

上述幾個方面的公共需求，目前都不同程度地存在供給數(shù)量不足、質(zhì)量有待改善、水平需要提高等問題。對于低收入群體而言，顯然無力通過市場化商業(yè)運作方式，根本改變在社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房等方面的弱勢狀況，只能依靠政府的援助增進自身的福祉。這就需要合理調(diào)整收入分配格局，在增加中低收入者收入的同時，一方面努力擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，著力改善民生，另一方面通過稅收參與初次分配和再分配，為政府履行公共服務(wù)職能提供財力資源保障。目前都政府集中的稅收收入還無法滿足迅速增長的公共支出需求，有必要隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步合理提高稅收收入占GDP的比重。

——宏觀稅負水平隨著經(jīng)濟發(fā)展相應(yīng)提升

世界銀行及美國學(xué)者曾進行的一項研究表明，一國的宏觀稅負水平與該國人均GDP大體呈正相關(guān)關(guān)系，即隨著經(jīng)濟發(fā)展，宏觀稅負水平會相應(yīng)上升，達到一定水平后將趨于基本穩(wěn)定。進入新世紀(jì)以來，中國國民經(jīng)濟實現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展。2009年與2000年相比，GDP年均增長10.3%，人均GDP年均增長9.6%；與此同時，宏觀稅負水平也相應(yīng)提升，按稅收收入測算的宏觀稅負由12.7%上升到17.5%(平均每年上升0.53個百分點)，按稅收和政府非稅收入測算的宏觀稅負由17.8%上升到約30%(平均每年約上升1.35個百分點)，其中，國有土地使用權(quán)出讓收入上升了4.1個百分點，社會保險基金收入上升了1.6個百分點。

在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，通過加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中國經(jīng)濟將繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)濟增長的質(zhì)量也會不斷提高，稅收增長的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。同時，隨著稅制改革逐步深化，稅制安排趨向合理，稅收籌集收入和調(diào)節(jié)分配的功能將進一步增強。在綜合考慮結(jié)構(gòu)性減稅等因素后，下一個十年，中國稅收增長的彈性系數(shù)總體上仍可能繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢，稅收收入占GDP的比重在目前17.5%的水平上有繼續(xù)上升的空間和條件。

近一段時間，關(guān)于調(diào)整國民收入分配格局的討論中，有一種觀點認(rèn)為，政府集中的稅收收入規(guī)模不宜再擴大，應(yīng)讓利于民，增加居民收入比重。這種意見并不完全客觀。稅收在籌集收入的同時具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，財政在預(yù)算資金的安排中可以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用。逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，既要靠初次分配，也需要再分配。通過合理擴大政府稅收收入規(guī)模，適度提高稅收收入占GDP的比重，由財政預(yù)算安排增加對居民的各種補助性支出，同樣可以提高居民收入的比重，只是實現(xiàn)的途徑不同。

面對目前失衡的收入分配格局和凸顯的社會矛盾，在初次分配強調(diào)效率優(yōu)先的社會價值理念仍居主導(dǎo)的情況下，從實現(xiàn)社會公平正義的要求出發(fā)，不僅需要逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，也要高度重視再分配調(diào)節(jié)的積極效應(yīng)，保持一定力度的再分配，有助于縮小最終分配差距。否則，收入分配狀況很難得到合理改善，提高居民收入比重的意愿也會部分落空。

從這個意義上講，稅負水平的合理提升與促進社會和諧穩(wěn)定并行不悖。這也是許多國家和地區(qū)通過調(diào)整分配政策校正市場分配扭曲的重要原因之一。國際經(jīng)驗表明，在稅負合理增加的情況下，如果社會民眾能夠感受到政府明顯擴大了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，大多數(shù)人的福利狀況得到了改善，納稅人對自己的生活狀況普遍感到滿意，通常會理解和支持政府的稅收政策。

上述分析旨在闡明，宏觀稅負是廣受多項條件影響的矛盾體，需要辯證地認(rèn)識和把握，不能簡單地評論稅負水平孰高孰低。今后一個時期，中國宏觀稅負不僅有上升的需要，也有提升的空間。如果政府收入不能滿足履行公共服務(wù)職能所必需的支出，或者稅收收入增長無法保證公共財政政策的連續(xù)性，政府只能要么通過發(fā)債等方式籌措資金，要么削減預(yù)算開支。

實踐證明，過度發(fā)債極易導(dǎo)致通貨膨脹，受影響最大的是低收入民眾，經(jīng)濟體也會受到侵害。目前，有些國家雖然宏觀稅負水平并不顯高，但政府債務(wù)依存度卻很高，有的甚至超過100%。IMF最近組織的一項調(diào)查顯示，國債每增長10個百分點，平均每年會影響0.2個百分點的經(jīng)濟增長。一味削減預(yù)算開支也非長久之策，尤其是福利性支出具有剛性，直接關(guān)系社會成員切身利益，連續(xù)削減不利于穩(wěn)固執(zhí)政基礎(chǔ)。

需要指出的是，宏觀稅負水平的上升應(yīng)伴隨著經(jīng)濟發(fā)展循序漸進，必須把握好節(jié)奏和力度。如果稅負水平上升過快、過高，不僅容易產(chǎn)生超額稅收負擔(dān)，挫傷納稅人的積極性，也會降低市場配置資源的效率，給整個經(jīng)濟運行帶來負面影響。而且，適度提高宏觀稅負水平要與深化稅制改革和規(guī)范政府收入分配秩序等結(jié)合起來。通過優(yōu)化稅制安排，減輕中低收入者的稅收負擔(dān)，合理增加高收入者的稅收貢獻，以此體現(xiàn)收入能力強的群體關(guān)心和幫助收入能力弱的群體。

針對近幾年政府非稅收入占GDP的比重上升較快的局面，要統(tǒng)籌考慮稅收負擔(dān)與非稅收入負擔(dān)的關(guān)系問題，通過實行費改稅等措施，進一步理順政府收入分配渠道，規(guī)范非稅收入秩序，在宏觀稅負水平隨著經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步合理上升的同時，使整體稅負結(jié)構(gòu)更加趨向合理。

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