食品安全監(jiān)管：重慶探索行政、司法、公民三權(quán)共治

2011年05月13日 00:28
來源：21世紀經(jīng)濟報道作者：吳紅纓李強

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重慶市警方為期100天的針對食品藥品安全犯罪的專項行動，正轟轟烈烈地展開。截至目前，已破獲食品藥品安全犯罪案件21起，抓獲違法犯罪嫌疑人59人。

作為這次專項行動的目標之一，建立長效機制也在同步進行。近日，在重慶市公安局部署下，沙區(qū)公安分局成立重慶首支食品藥品犯罪偵緝支隊。

據(jù)重慶市公安局透露，重慶市局層面也正在醞釀進行相應(yīng)的機構(gòu)改革。

沙區(qū)公安局負責(zé)人表示，成立這樣的專門機構(gòu)，有利于集中資源，加大打擊食品、藥品安全犯罪力度。

西南政法大學(xué)行政系教授唐堯認為，5月1日《刑法修正案(八)》生效之后，由于相關(guān)刑法條款的修改，行政機關(guān)執(zhí)法模式將發(fā)生重要改變，可能出現(xiàn)案件移送熱潮，在此背景下，公安機關(guān)確有必要成立一個專業(yè)機構(gòu)進行銜接。

不過，由于我國長期是以行政壟斷形式打擊和監(jiān)管食品、藥品安全違法行為，有關(guān)專家建議，在當(dāng)前行政資源有限、配套法律尚不建全的情況下，建立“行政權(quán)——公民權(quán)”二元互動的食品、藥品安全體系亦非常迫切。

食藥偵輯支隊?wèi)?yīng)運而生

刑法修正案對食品、藥品安全犯罪進行了修訂，亦給行政部門執(zhí)法帶來重要影響

沙區(qū)公安分局食品藥品犯罪偵緝支隊有30位警員，下設(shè)四個大隊，分別是藥品犯罪偵緝大隊、食品犯罪偵緝大隊、法制大隊、綜合大隊。

沙區(qū)公安局負責(zé)人表示，專門成立該支隊，是因為在食品藥品犯罪偵緝工作中，需要很多法律知識和食品藥品專業(yè)知識支撐。

據(jù)了解，支隊專門針對食品、藥品案件的偵辦，并與衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等部門協(xié)作，在建立信息共享平臺、健全司法程序協(xié)助制度方面進行探索。

它將與轄區(qū)派出所、網(wǎng)監(jiān)等部門一道，深挖食品、藥品生產(chǎn)源頭，打擊和清理有害食品藥品的銷售網(wǎng)絡(luò)，著重鏟除食品藥品犯罪的產(chǎn)業(yè)鏈條。

重慶市公安局副局長郭維國稱，成立沙區(qū)公安分局是重慶警方在社會管理創(chuàng)新上的又一重大舉措，也標志重慶的食品藥品安全監(jiān)管工作上升到新的高度。

公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)中，設(shè)立有治安、經(jīng)偵、輯毒等相對獨立的偵查犯罪的部門。食品藥品安全犯罪按職責(zé)屬于經(jīng)偵部門范疇。

唐堯認為，此次將其獨立出來，正是基于當(dāng)前食品、藥品安全犯罪的嚴竣形勢，加大打擊力度之舉。

另一方面，過去公安機關(guān)打擊食品、藥品犯罪，主要依賴行政機關(guān)案件的移送，而這種方式正在發(fā)生改變，公安系統(tǒng)也需要作出對應(yīng)。

重要的改變來自5月1日生效的《刑法修正案(八)》

修正案對食品、藥品安全犯罪進行了修訂，亦給行政部門執(zhí)法帶來重要影響。

例如《刑法修正案(八)》規(guī)定，“生產(chǎn)、銷售假藥的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金”。這一表述，使入罪門檻大大降低，即只要有故意生產(chǎn)、銷售假藥的行為就構(gòu)成犯罪，而無需“足以嚴重危害人體健康”作為犯罪構(gòu)成要件。

重慶市藥監(jiān)局一位官員稱，這意味著涉嫌銷售假藥犯罪案件可能出現(xiàn)大幅增加，而藥監(jiān)局方面行政處罰責(zé)任，僅限于過失生產(chǎn)、銷售假藥的違法行為。

在此情況下，如藥監(jiān)局未按《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》的要求及時移送涉罪案件，可能會構(gòu)成犯罪，依據(jù)《刑法》四百零二條，“行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

同時，《刑法修正案(八)》針對當(dāng)前一些地方危害食品安全犯罪突出的實際情況，增加了食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品安全監(jiān)管玩忽職守罪兩個罪名。

此外，最高人民檢察院日前下發(fā)通知，要求各級檢察機關(guān)認真貫徹于5月1日起實施的《刑法修正案(八)》，重點查辦國家機關(guān)工作人員不履行和不認真履行職責(zé)、徇私舞弊，放縱制售假冒偽劣食品、有毒有害食品等七類危害食品安全的瀆職犯罪。

唐堯認為，在這些新形勢下，可能涌現(xiàn)食品、藥品安全案件的移送熱潮，公安機關(guān)成立專業(yè)機構(gòu)來對接，并探索其中行政與司法的銜接模式，確有必要性。

行政權(quán)外尚需公民權(quán)

采取“行政權(quán)——公民權(quán)”二元互動的方式，形成無處不監(jiān)管的機制

由于食品藥品違法犯罪活動受社會發(fā)展階段、法治健全、社會信用體素等因素的影響，重慶警方設(shè)立這樣一個機構(gòu)，是否可根本改變食品、衛(wèi)生安全領(lǐng)域的執(zhí)法不嚴的問題，也引起很多討論。

受訪學(xué)者認為，由于食品、衛(wèi)生案件成因復(fù)雜以及當(dāng)前行政資源有限，一個專門的機構(gòu)不可能是治本之道，重慶應(yīng)加大公眾的參與度。

2009年底，重慶市人大教科文衛(wèi)委員就重慶食品安全工作進行了一次調(diào)研。這份報告充分反應(yīng)映了當(dāng)前重慶行政執(zhí)法的各種困惑。

首先是現(xiàn)階段的生產(chǎn)方式導(dǎo)致監(jiān)管無力。調(diào)研顯示，我國對食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的主要對象是規(guī)模化、標準化的生產(chǎn)者，而重慶食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)?；?、標準化不高，全市種植業(yè)、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖和水產(chǎn)品養(yǎng)殖標準化率分別為21.7%、41.7%和11%，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)80%以上為農(nóng)戶分散生產(chǎn)，對廣大分散農(nóng)戶生產(chǎn)無力監(jiān)管。

其次，監(jiān)管存在真空。食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等食品生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有明確監(jiān)管部門，這些小作坊和食品攤販既有生產(chǎn)行為，又有經(jīng)營行為，有的還提供餐飲服務(wù)，長期以來各相關(guān)部門在監(jiān)管上存在責(zé)任主體不清的情況。

行政監(jiān)管經(jīng)費及資源也嚴重不足。據(jù)統(tǒng)計，目前重慶全市所擁有的食品檢測設(shè)備總值僅9000多萬元，仍遠低于全國2.23億的平均水平。而重慶全市現(xiàn)有各類食品檢驗機構(gòu)86個，且分布于農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工、流通和餐飲各個環(huán)節(jié)，區(qū)縣監(jiān)管環(huán)節(jié)因缺乏基本的檢驗檢測設(shè)備，監(jiān)管技術(shù)支撐能力也不強。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管隊伍嚴重不足。報告顯示，重慶全市食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)6687家企業(yè)，質(zhì)檢部門一線監(jiān)管人員只有109人；食品流通經(jīng)營主體124238戶，工商部門一線監(jiān)管人員只有600人，餐飲環(huán)節(jié)43465戶經(jīng)營單位，原監(jiān)管的衛(wèi)生部門監(jiān)管人員只有349人，全市衛(wèi)生監(jiān)督員與人口比例約為0.42/萬。

農(nóng)村的情況更堪憂。調(diào)研指出，質(zhì)檢部門各區(qū)縣食品生產(chǎn)監(jiān)管人員約2-3人，食品藥品監(jiān)管部門各區(qū)縣餐飲食品監(jiān)管人員僅1-2人，有的還是兼職。除工商部門外，其余主要監(jiān)管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下沒有延伸機構(gòu)。

基于這些現(xiàn)實，西南政法大學(xué)教授王學(xué)輝認為，這需要政府認識到運動式執(zhí)法的局限性，同時認識到單靠行政權(quán)也不足以很好地達到執(zhí)法的目的。

王學(xué)輝認為，這就需要發(fā)揮公民權(quán)的積極作用，采取“行政權(quán)——公民權(quán)”二元互動的方式共同維護食品、藥品市場的安全，從而實現(xiàn)政府和公民良性互動的食品、藥品監(jiān)管體系。

目前重慶在這一領(lǐng)域已有進展。據(jù)重慶市公安局提供的信息，警方已成立“打擊藥品安全犯罪舉報中心”，它將與“打黑除惡”舉報中心合署辦公，24小時受理群眾舉報。

王學(xué)輝認為，還應(yīng)同時大力發(fā)展非政府組織諸如消費者權(quán)益保護協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、科研團體等等共同監(jiān)管食品、藥品市場，形成無處不監(jiān)管的機制。