2013年08月12日 15:19
來源：中國企業(yè)家網(wǎng) 作者：吳敬璉

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摘要：兩種可能的前途嚴(yán)峻地?cái)[在前面：一條是沿著完善市場經(jīng)濟(jì)的改革道路前行，限制行政權(quán)力，走向法治的市場經(jīng)濟(jì)；另一條是沿著強(qiáng)化政府作用的國家資本主義的道路前行，走向權(quán)貴資本主義的窮途。這樣，中國的經(jīng)濟(jì)就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

兩條路徑?jīng)芪挤置鳎熬案峭耆煌?。何去何從，正是本文需要回答的問題。

吳敬璉

吳敬璉：中國經(jīng)濟(jì)的未來方向

未來中國的方向，是當(dāng)前許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至全國人民都在思考的一個問題。1978年的中共十一屆三中全會以來，確立了市場化的正確方向，并取得了推動經(jīng)濟(jì)高速成長的巨大成就。但是21世紀(jì)初以來，出現(xiàn)了不同的意見和選擇，改革似乎走到了一個新的十字路口，面臨選擇。未來十年，在繼續(xù)完成市場經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)的同時，積極而慎重地推進(jìn)政治改革，既是未來中國改革的主題，也關(guān)系到中華民族的興亡和每個公民的根本利益。在這樣的問題上，容不得有半點(diǎn)猶疑。只有打破阻力，奮力過關(guān)，才能實(shí)現(xiàn)幾代中國人的夢想，把中國建設(shè)成為一個富裕、民主、文明、和諧的現(xiàn)代國家。

一、改革尚在半途

根據(jù)1992年中共十四大做出的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的頂層設(shè)計(jì)和1993年中共十四屆三中全會做出的改革總體規(guī)劃，在20世紀(jì)末期把一個對世界市場開放的市場經(jīng)濟(jì)制度框架初步建立起來了。但這個體制與以“充分發(fā)揮市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”為基本特征的社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度還有相當(dāng)大的差距。

兩者之間差距的主要表現(xiàn)是，政府繼續(xù)在資源配置中居于主導(dǎo)地位，限制和壓制了市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

首先，政府仍然支配著主要的經(jīng)濟(jì)資源。礦山、海洋、城市土地和大部分資本都掌握在政府手里。

其次，雖然國有經(jīng)濟(jì)在國民生產(chǎn)總值中并不占有優(yōu)勢，但是，它仍然控制著一切“制高點(diǎn)”(列寧語，中文譯為“命脈”)。國有企業(yè)在一系列重要行業(yè)中的壟斷地位不但沒有減弱，反而有所加強(qiáng)；國有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模仍然很大，而且相當(dāng)一部分國有企業(yè)保持著政府賦予的行政壟斷權(quán)力。

再次，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的法治基礎(chǔ)尚未建立，各級政府官員享有過大的自由裁量權(quán)，他們通過直接審批投資項(xiàng)目、對市場準(zhǔn)入廣泛設(shè)立行政許可、對價格進(jìn)行管制等手段，直接對企業(yè)和個人的微觀經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行頻繁的干預(yù)。

中國形成這樣的體制，是其來有自的。在開始研究經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)模式的20世紀(jì)80年代中期，對這個目標(biāo)有過不同的設(shè)想，其中最重要的是兩種：一種屬意于“政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)”(“東亞模式”)，另一種屬意于“自由市場經(jīng)濟(jì)”(“歐美模式”)。大致說來，官員鐘愛“東亞模式”，具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)知識的學(xué)者向往“歐美模式”。不過，在改革初期命令經(jīng)濟(jì)還占統(tǒng)治地位的情況下，兩者之間的差異并不顯得十分突出，因?yàn)榧词拐J(rèn)為改革的最終目標(biāo)應(yīng)是歐美模式的市場經(jīng)濟(jì)的人們也承認(rèn)，在競爭性市場體系還沒有建立起來的情況下，政府不能不承擔(dān)更大的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的職能。而在命令經(jīng)濟(jì)已被全面突破，市場的規(guī)則又還有待建立的情況下，它們之間的分歧就日益突出了。對于持后一種觀點(diǎn)的人們來說，改革的目標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到。他們要求堅(jiān)持改革，進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)符合社會上絕大多數(shù)人，而不是極少數(shù)尋租者利益的法治的市場經(jīng)濟(jì)。對于持前一種觀點(diǎn)的人們來說，改革的目的已經(jīng)達(dá)到。特別是對于其中一些要求維護(hù)從尋租活動獲得的特殊既得利益的人們來說，最合意的做法更是進(jìn)一步增強(qiáng)各級政府官員不受約束的權(quán)力，以便擴(kuò)大權(quán)力尋租的可能性。

還有一點(diǎn)值得注意，就是中國改革的出發(fā)點(diǎn)，乃是由全能政府包辦一切經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的“國家辛迪加”(列寧)或者“黨國大公司”(東歐經(jīng)濟(jì)學(xué)家)。因此，政府對經(jīng)濟(jì)和社會生活的控制和干預(yù)，較之東亞實(shí)行“政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)”國家要強(qiáng)得多。

所以在20世紀(jì)末建立起來的，是一種既包含新的市場經(jīng)濟(jì)因素，又包含舊的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)因素的過渡性經(jīng)濟(jì)體制。

正是針對這種市場體制很不完善、市場還不能在資源配置中起主導(dǎo)作用的情況，2003年的中共十六屆三中全會作出了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》，要求在若干方面進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，以便充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，到2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

但是回過頭來看，這個中央決定執(zhí)行得并不好。這種情況是由多種原因造成的。其中一個很明顯的原因，是改革進(jìn)入深水區(qū)，觸及了政府和政府官員自身的權(quán)力和利益，因而對進(jìn)一步改革產(chǎn)生了來自黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的阻力和障礙。另一方面，中國改革歷來都是由危機(jī)促成的?？墒?，由于20世紀(jì)的改革十分成功，經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，官員們覺得日子很好過，于是失去了推進(jìn)改革的壓力和動力。既存在阻力，又缺乏動力，就使得改革的步伐放慢了下來，甚至在某些部門出現(xiàn)了倒退的趨勢。

所以說，中國還走在改革的半途：一方面，20世紀(jì)末期建立起市場經(jīng)濟(jì)的初步框架；另一方面，一些領(lǐng)域改革的大關(guān)還沒有過。于是這種半市場經(jīng)濟(jì)、半統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的雙重體制從建立之日起，就出現(xiàn)了“既是最好的時代，又是最壞的時代”的“兩頭冒尖”狀況。

這種過渡性體制建立后，出現(xiàn)了兩種可能的發(fā)展方向：或者是政府逐漸淡出對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，加強(qiáng)自己在市場失靈的領(lǐng)域諸如市場監(jiān)管和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面的職能，使過渡性的體制逐漸成長為在規(guī)則基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，即“法治的市場經(jīng)濟(jì)”；或者不斷強(qiáng)化政府對市場的控制和干預(yù)，不斷擴(kuò)大國有部門的壟斷力量，蛻變?yōu)檎婵刂平?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的國家資本主義，甚至權(quán)貴資本主義的畸形體制。

二、社會矛盾幾乎到了臨界點(diǎn)

于是，中國社會再一次面臨向何處去的問題。最近幾年，過去高速增長時期所積累起來的，但是被短期的業(yè)績掩蓋的各種矛盾也都暴露出來，近幾年變得愈來愈尖銳了，這導(dǎo)致了兩個嚴(yán)重的問題。

第一，粗放的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)難以為繼。前面講了粗放經(jīng)濟(jì)增長的弊端。但是20世紀(jì)90年代初期通過外匯改革全面實(shí)施出口導(dǎo)向政策，用凈出口(即出超)需求彌補(bǔ)國內(nèi)消費(fèi)需求的不足，用以拉動經(jīng)濟(jì)增長。在這種條件下，由于農(nóng)村還有大量廉價勞動力需要就業(yè)，其他資源的短缺程度還不是那樣嚴(yán)重，粗放增長模式就還能表現(xiàn)出一定的生命力。21世紀(jì)之初，城市化的加速，各級政府獲得了大量土地資源的支配權(quán)，就出現(xiàn)了粗放式增長方式的進(jìn)一步回歸，用大規(guī)模向資本密集型項(xiàng)目投入資源的辦法實(shí)現(xiàn)GDP的高速增長，實(shí)際上已是強(qiáng)弩之末。即使在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后用幾萬億元的投資和海量的貸款打了一劑強(qiáng)心針，這種靠透支資源、寅吃卯糧支撐短期增長的辦法也風(fēng)光不再、難以為繼了。所以在制定“十二五”規(guī)劃的過程中，就把發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的議題提到更重要的地位上來。用胡錦濤總書記在省部級轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式研討班上的重要報(bào)告中的話來說，就是“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)刻不容緩”。

為什么“刻不容緩”？據(jù)我理解，是因?yàn)樵俨晦D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，已經(jīng)無法維持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展了。

第二，出口導(dǎo)向政策的積極效應(yīng)逐漸減弱。在粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，雖然在一段時間內(nèi)能夠依靠政府強(qiáng)制動員和大量投入社會資源，加上從國外引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)來維持高速增長，但這只能發(fā)揮短期的效應(yīng)。近年來，這種增長方式造成的資源枯竭、環(huán)境破壞、內(nèi)需不足、居民生活水平提高緩慢等問題愈演愈烈。改革開放以后，中國曾成功運(yùn)用日本等東亞國家的經(jīng)驗(yàn)，采取本幣匯率低估等出口導(dǎo)向政策，用凈出口需求彌補(bǔ)國內(nèi)消費(fèi)需求的不足，拉動沿海地區(qū)加工工業(yè)的發(fā)展。它們靠大量投入土地等資源，大規(guī)模引進(jìn)國外的先進(jìn)裝備和技術(shù)，和大量雇用低工資農(nóng)民工，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速度增長?，F(xiàn)在，這些積極效應(yīng)也已經(jīng)逐漸減退。中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了十來年出口拉動的繁榮后，21世紀(jì)初期在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步緩慢、勞動者的收入提高緩慢、大眾消費(fèi)不足等弊病。在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，則出現(xiàn)了貨幣超發(fā)、資產(chǎn)泡沫生成和通貨膨脹壓力增大等病象。

所有這些都警示人們：如果不能盡快打破體制性的障礙，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，將不可避免地導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會災(zāi)難。與此同時，行政權(quán)力對市場的干預(yù)和對價格的管控，造成了龐大尋租活動的基礎(chǔ)，導(dǎo)致腐敗行為的蔓延和貧富差別的擴(kuò)大，引發(fā)了諸多矛盾的激化。官民矛盾的加劇和政府管治能力下降，加劇了社會的不穩(wěn)定情況，使經(jīng)濟(jì)和社會矛盾幾乎到了一個臨界點(diǎn)。

三、強(qiáng)勢政府不是中國經(jīng)濟(jì)取得成功的原因

一部分人認(rèn)為，中國能夠創(chuàng)造如此優(yōu)異成績的根本原因，是中國擁有自己特有的發(fā)展模式，即所謂“中國模式”，其最大特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)是擁有一個強(qiáng)勢政府，因而可以充分利用自己強(qiáng)大的動員資源能力，依靠強(qiáng)政府、大國企，用海量投資來支持高速增長，集中力量辦大事。這種政府主導(dǎo)的發(fā)展道路，在全球金融危機(jī)發(fā)生后從西方各國政府的短期救市政策中得到鼓舞，其“優(yōu)越性”似乎也得到了某些短期業(yè)績的支持。實(shí)踐中還出現(xiàn)了一些“樣板工程”，例如被“中國模式”的支持者所盛贊的“高鐵奇跡”，還有某些地方依靠政府的強(qiáng)力動員和大量注入資源實(shí)現(xiàn)的超高速發(fā)展等等。

我們應(yīng)當(dāng)明確，強(qiáng)勢政府不是中國成功的根源。從歷史來看，改革開放以前的30年，中國政府也許比現(xiàn)在更加強(qiáng)勢，可是結(jié)果有目共睹。而改革開放30年高速增長的奇跡來源于新生的市場經(jīng)濟(jì)制度解放了人們的創(chuàng)業(yè)精神。現(xiàn)在，強(qiáng)政府、大國企和海量投資營造高速增長等亮麗政績付出的高額成本和產(chǎn)生的消極后果正在顯現(xiàn)。

各級政府日益強(qiáng)化的資源配置的權(quán)力和對經(jīng)濟(jì)活動的管制造成的最嚴(yán)重的后果，是強(qiáng)化了尋租活動的制度基礎(chǔ)，導(dǎo)致腐敗迅速蔓延和貧富差別日益擴(kuò)大，官民矛盾激化。

在20世紀(jì)末期，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對轉(zhuǎn)型期間日益抬頭的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行深入的討論，提出通過市場化改革鏟除尋租活動的制度基礎(chǔ)，防止中國上演腐敗猖獗的所謂“亞洲的戲劇”或“拉美病癥”。1990年初期商品價格自由化，曾經(jīng)阻斷了通過商品價格雙軌制尋租的“官倒”們的財(cái)路。然而，行政權(quán)力不肯退出市場，使尋租的基礎(chǔ)在許多領(lǐng)域繼續(xù)保持甚至擴(kuò)大，使權(quán)力腐敗愈演愈烈。由于體制的演進(jìn)會有路徑依賴，一旦進(jìn)入政府主導(dǎo)的路徑，從尋租活動中得利的特殊既得利益者，必然會力求推動“半統(tǒng)制、半市場”的經(jīng)濟(jì)體制向國家資本主義乃至權(quán)貴資本主義蛻變。如果沒有步伐較大的改革阻斷這一路徑，使之回歸市場化、法治化和民主化的正途，就會鎖定在這一路徑中。而一旦路徑被鎖定，就會像諾斯(Douglas North)所說，除非經(jīng)過大的社會震蕩，就很難退出了。

兩種可能的前途嚴(yán)峻地?cái)[在前面：一條是沿著完善市場經(jīng)濟(jì)的改革道路前行，限制行政權(quán)力，走向法治的市場經(jīng)濟(jì)；另一條是沿著強(qiáng)化政府作用的國家資本主義的道路前行，走向權(quán)貴資本主義的窮途。這樣，中國發(fā)展的過程就成為一場兩種趨勢誰跑得更快的競賽。

兩條路徑?jīng)芪挤置鳎熬案峭耆煌?。何去何從，正是本文需要回答的問題。

四、要重視改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃

“十二五”(2011~2016年)規(guī)劃重新提出“頂層設(shè)計(jì)”的問題，其實(shí)質(zhì)是明確未來改革的正確方向，是建立在法治基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)，還是國家資本主義兩種不同的“頂層設(shè)計(jì)”之間的選擇問題。

“十二五”規(guī)劃要求“更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，所說的“改革”，是指“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域的改革”，因此，我們的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，也應(yīng)當(dāng)不是某個單項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，而是全面改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。

我覺得有必要澄清一種誤解，那就是認(rèn)為中國的改革直到現(xiàn)在還是“摸著石頭過河”。“摸著石頭過河”是20世紀(jì)80年代初期的做法，因?yàn)槟菚r我們與世界學(xué)術(shù)界已經(jīng)隔絕了很多年，原來以為社會主義國家就一定是蘇聯(lián)式的體制，當(dāng)事實(shí)證明這一體制是行不通的時候，對于到底怎樣才行得通，心中是完全沒數(shù)的。所以當(dāng)時陳云和鄧小平都提出“我們現(xiàn)在只能摸著石頭過河”，“走一步看一步”。這種情況到80年代中期已經(jīng)發(fā)生了改變。

在20世紀(jì)80年代中期，從決策層到經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會大眾，都認(rèn)識到改革總是“摸下去”是不行的。所以，就提出了一個“頂層設(shè)計(jì)”的問題。不過當(dāng)時不叫“頂層設(shè)計(jì)”，而叫作“目標(biāo)模式”。

1985年的巴山輪會議上，匈牙利科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究部主任科爾奈(Janos Kornai)有一個關(guān)于改革目標(biāo)模式的重要發(fā)言，提出現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的體制模式分為行政協(xié)調(diào)和市場協(xié)調(diào)兩大類，兩大類又分為直接行政控制、間接行政控制、沒有宏觀控制的市場協(xié)調(diào)、有宏觀控制的市場協(xié)調(diào)四個子類，科爾奈傾向于選擇有宏觀控制的市場協(xié)調(diào)作為改革的目標(biāo)。對此大家都很認(rèn)同。后來，由于1988年經(jīng)濟(jì)波動和1989年的政治波動，對于中國應(yīng)當(dāng)建立什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)生了分歧。1989年以后，堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為主流。

1990年12月和1991年2月鄧小平提出“社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)”以后，從1991年年中到1992年年中，中國的黨政領(lǐng)導(dǎo)人到經(jīng)濟(jì)學(xué)家用了整整一年的時間進(jìn)行了理論和實(shí)踐結(jié)合的認(rèn)真探索，最后在1992年10月的中共十四大上確立了中國改革的目標(biāo)，這就是以市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的市場經(jīng)濟(jì)體系。這可以說就是當(dāng)時確定的中國經(jīng)濟(jì)改革的“頂層設(shè)計(jì)”。在這個“頂層設(shè)計(jì)”確定以后，就開始了經(jīng)濟(jì)改革的“總體規(guī)劃”，即各個領(lǐng)域改革方案和它們之間配合關(guān)系的研究。然后，1993年11月的中共十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(“50條”)，形成了市場經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃和各個方面的具體方案。這一決定非常具體，受到國內(nèi)外的普遍好評。1994年開始就按照這個總體規(guī)劃進(jìn)行改革。此后，1997年中共十五大又提出“調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)”，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有進(jìn)有退的“戰(zhàn)略性布局調(diào)整”，以便確立“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”。不斷改善的改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃有力地促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)體制改革，為中國經(jīng)濟(jì)的崛起奠定了體制基礎(chǔ)。

不過我們必須認(rèn)識到，中國在20世紀(jì)末建立起來的市場經(jīng)濟(jì)初步框架還存在很大缺陷。這一方面表現(xiàn)為它還保留著原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的若干重要因素，其中集中表現(xiàn)為，政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和國有經(jīng)濟(jì)對市場的控制；另一方面則表現(xiàn)為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)所必須的法治沒有建立起來。

正是因?yàn)槿绱耍?003年的中共十六屆三中全會作出了《中共中央完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》，要求在許多重要方面進(jìn)一步推進(jìn)改革?？墒怯捎诟母镆呀?jīng)進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)一步推進(jìn)改革會越來越多地觸動政府和政府官員自身的權(quán)力和利益，改革的阻力非常大，也由于改革的進(jìn)步，使中國經(jīng)濟(jì)開始崛起，各級政府官員普遍自我感覺良好，不覺得需要推進(jìn)進(jìn)一步的改革。在這種情況下，既無壓力也無動力，于是改革步伐開始放緩。改革停頓不前，市場秩序混亂，權(quán)力干預(yù)加強(qiáng)使得尋租活動的制度基礎(chǔ)得到擴(kuò)大，于是腐敗愈演愈烈，即便用嚴(yán)刑峻法也難以禁止，同時貧富差也愈拉愈大。現(xiàn)在回想起來，20世紀(jì)80年代末期民眾群情激奮地批判的以“官倒”為代表的腐敗，與21世紀(jì)出現(xiàn)的腐敗是無法比擬的。

腐敗猖獗和貧富分化加劇，為一些支持舊體制和舊路線的人運(yùn)用民粹主義和民族主義的言說誤導(dǎo)大眾提供了機(jī)會。本來改革開放以來市場化、法治化和民主化的改革就不斷受到來自支持舊體制和舊路線人們的質(zhì)疑和反對。21世紀(jì)以來這種質(zhì)疑的聲音越來越強(qiáng)，而且在錯誤的輿論導(dǎo)向下獲得部分弱勢群體的支持。這些支持舊路線和舊體制的人們提出的“藥方”或者叫作另一種“頂層設(shè)計(jì)”，就是動用國家機(jī)器來制止腐敗和貧富分化；同時運(yùn)用政府強(qiáng)大的資源動員能力，靠海量投資來營造眩人耳目的政績。這樣，就形成了一個惡性循環(huán)的怪圈——政府的控制越是加強(qiáng)，尋租的制度基礎(chǔ)就越大，腐敗也就更加嚴(yán)重；而腐敗越是嚴(yán)重，在某種錯誤的輿論導(dǎo)向下，也越有理由要求加強(qiáng)政府和國有企業(yè)的控制力。

五、政治體制改革是建設(shè)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本條件

現(xiàn)在有一種看法，認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了，甚至市場化有些“過頭”，只是政治改革還有待努力，有的人甚至認(rèn)為，不進(jìn)行政治改革，中國所有的改革都不可能再進(jìn)行下去了。

我覺得，認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，是高估了經(jīng)濟(jì)改革的成就。實(shí)際上，連已經(jīng)寫在文件上的經(jīng)濟(jì)改革要求，也有許多并沒有實(shí)現(xiàn)。其中一個重要原因，是1992年以后重啟的改革，存在的一個缺陷是，不再像20世紀(jì)80年代那樣，把經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革并提。正如小平在1986年講過多次的，“不改革政治體制，經(jīng)濟(jì)改革也搞不通”。目前經(jīng)濟(jì)改革的落后的方面，像國有經(jīng)濟(jì)的改革，政府經(jīng)濟(jì)管理職能的改革，都無不與政治改革、政府改革滯后有關(guān)。更不用說現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)只有在法治環(huán)境中才能更有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，進(jìn)行政治改革乃是建設(shè)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本要件。

有些人認(rèn)為，中國改革的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，就是先搞經(jīng)濟(jì)改革，后搞政治改革。這并不符合歷史事實(shí)。實(shí)際上兩者是同時發(fā)動的，只不過前者的推進(jìn)相對比較容易，而后者卻因涉及官員們自身的權(quán)力和利益，因而步履維艱罷了。

經(jīng)濟(jì)改革是從1980年9月中共中央發(fā)出“中發(fā)(1980)75號”文件，允許農(nóng)民搞土地承包制才真正啟動的。而在這之前幾天，即1980年的8月18日，鄧小平在中共中央政治局關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的講話中就明確提出：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合”，并且提出了改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的基本要求。1986年，在準(zhǔn)備進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的配套改革的同時，鄧小平20多次提出要進(jìn)行政治改革。他指出，不搞政治改革，經(jīng)濟(jì)改革也難于貫徹。1987年的中共十三大決定進(jìn)行以黨政分開為重點(diǎn)的政治體制改革。不過這兩次改革都沒有能夠推行下去。鄧小平逝世以后，新一代領(lǐng)導(dǎo)人在鄧小平的追悼會上再次提出政治改革的問題。1997年的中共十五大提出了建設(shè)社會主義法治國家的口號，2002年中共十六大又重申了這樣的主張，還提出建設(shè)民主政治和提升政治文明的問題。

中國是一個有長期專制主義傳統(tǒng)的國家，又經(jīng)歷過長期列寧—斯大林式政治經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型的任務(wù)尤為繁重和艱巨。雖然中國經(jīng)濟(jì)體制的市場化已經(jīng)取得了進(jìn)展，然而市場經(jīng)濟(jì)作為一套配置稀缺經(jīng)濟(jì)資源的機(jī)制，需要其他方面制度的配合和支撐。否則，市場自由交換的競爭秩序就得不到保證。權(quán)力的介入還會造成“叢林法則”支配經(jīng)濟(jì)活動，使整個經(jīng)濟(jì)變成了一個尋租場。

政治改革的任務(wù)，不僅是要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預(yù)，使市場機(jī)制在資源配置中有可能發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；更艱巨的任務(wù)，在于建設(shè)一個與自由市場制度相適應(yīng)，能夠?yàn)槭袌龅挠行н\(yùn)轉(zhuǎn)提供支持的法治環(huán)境。沒有這樣的制度平臺，就難以擺脫公權(quán)不彰、規(guī)則扭曲、秩序紊亂、社會失范的狀態(tài)，難以使經(jīng)濟(jì)和社會生活進(jìn)入和諧穩(wěn)定的正軌。

六、政府自身的改革是推進(jìn)政治改革的關(guān)鍵

中國整體改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于政府自身。目前的問題是政府支配資源的權(quán)力太大，下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界。必須把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府，并將各級黨政機(jī)關(guān)和官員置于民眾的監(jiān)督之下。

既然改革的焦點(diǎn)在于政府在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，無論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革，核心的問題都是政府自身的改革。由于這一改革將會觸動政府和官員的權(quán)力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，就不但需要領(lǐng)導(dǎo)人具有遠(yuǎn)大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積極參與和監(jiān)督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團(tuán)的阻礙和干擾，推進(jìn)從所謂威權(quán)發(fā)展模式向民主發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府(無限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)方面看，市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

一個好的政府，就是一個既能謹(jǐn)守自己的職責(zé)，又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，顯然需要經(jīng)過艱苦的努力。從當(dāng)前看，政府改革迫切需要解決的有以下幾個問題：

第一，確保公民的基本權(quán)利不受侵犯?！吨腥A人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權(quán)公約》對人的基本權(quán)利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利，包括言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實(shí)的保障，不受任何侵犯。

公民對政府公務(wù)活動的知情權(quán)，也是一項(xiàng)基本的人權(quán)。因此，現(xiàn)代國家都有信息公開、“陽光政府”的立法。除了由于涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報(bào)刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介異常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會中，各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把它作為自己的一項(xiàng)基本職責(zé)。

第二，政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律，實(shí)現(xiàn)依法行政。在目前的中國，各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權(quán)力，對政府活動邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會。針對這種情況，必須在削減各級政府支配經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力的同時，切實(shí)保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時嚴(yán)格遵紀(jì)守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。近年來，全國人民代表大會和國務(wù)院制定了一系列限制政府行政權(quán)力的法律法規(guī)，現(xiàn)在的問題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實(shí)的執(zhí)行。

在依法行政問題上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨員必須“模范遵守國家的法律和法規(guī)”。

第三，培育公民社會，提升社會的自組織能力?，F(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會，廣泛實(shí)行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會”體制的一個重要特點(diǎn)，就是國家權(quán)力的充分?jǐn)U張和民間社會活動空間的盡量壓縮，因此在1956年實(shí)現(xiàn)社會主義改造，特別是1958年實(shí)現(xiàn)“政社合一”的人民公社化以后，除了獨(dú)立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不復(fù)存在。整個社會的三百六十行，不論屬于什么行業(yè)或領(lǐng)域，都被整合到一個以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去。

這是一種缺乏生機(jī)與活力的“纖維化的硬結(jié)”，或者叫作“沒有社會的國家”。如果政府領(lǐng)導(dǎo)作出決策和下達(dá)命令，這種組織體系可以運(yùn)用國家的權(quán)威動員一切能夠調(diào)動的資源去實(shí)現(xiàn)特定的國家目標(biāo)。但是，這樣的體系有一個致命的弱點(diǎn)，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府官員的命令，任何非國家規(guī)定的項(xiàng)目或未經(jīng)官員允許的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。在一個人民當(dāng)家做主的國家中，必須提高民間社會的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務(wù)。只有這樣，才有可能真正出現(xiàn)豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面繁榮。

七、法治是政治體制改革的突破口

在我看來，政治體制改革包含三方面的內(nèi)容，這就是：建立法治，推進(jìn)民主和實(shí)施憲政。它們?nèi)呤蔷o密聯(lián)系，甚至是相互界定的。但在推進(jìn)方式上，又可以是循序漸進(jìn)、不同時期有所側(cè)重的。從世界各國實(shí)施憲政民主的經(jīng)驗(yàn)看，從法治入手是最容易取得成效的。與此同時，實(shí)行法治是現(xiàn)代市場制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提，市場化改革對建立法治的要求十分迫切。

中國市場已經(jīng)從以人格化交換為主的“熟人市場”發(fā)展為以非人格化交換為主的“生人市場”，雙邊和多邊聲譽(yù)與懲罰機(jī)制難以發(fā)揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實(shí)施。

可是，由于這一體系極不完善，“司法地方化”成為合同執(zhí)行的一個嚴(yán)重問題。在世界銀行(行情專區(qū))編制的各國法治指數(shù)排名中，中國的得分一直偏低，況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環(huán)境下，企業(yè)家不能依靠正當(dāng)途徑保護(hù)自己的權(quán)益。他們中的一些人往往采取不正當(dāng)?shù)氖侄闻c相關(guān)政府官員相勾結(jié)，以便獲取權(quán)力對自己的蔭庇和自己的競爭優(yōu)勢。

為了建立法治，需要在以下三方面加強(qiáng)工作。

第一，要在全體公民特別是各級官員中樹立法治觀念。法治觀念是當(dāng)代先進(jìn)政治文化的一個重要組成部分，是現(xiàn)代社會核心價值的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它不僅與中國“君權(quán)高于一切”、“普天之下，莫非王土”一類傳統(tǒng)的專制皇權(quán)思想相對立，也與“專政是不受任何法律約束的政權(quán)”一類自稱的“革命意識形態(tài)”有根本原則的區(qū)別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個人，包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員，都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而不能凌駕于法律之上。在這方面，完全有必要進(jìn)行“一次比較徹底的思想啟蒙運(yùn)動，以解除意識形態(tài)的束縛，真正建立起現(xiàn)代核心價值觀”。

第二，建立符合公認(rèn)的基本正義的法律體系。首先，法律和行政機(jī)構(gòu)的政令都必須符合憲法。憲法的主要內(nèi)容和功能則是進(jìn)行權(quán)力的配置：它一方面要確立公民的基本權(quán)利，保證這些權(quán)利不受侵犯；另一方面要劃定政府的權(quán)限范圍，防止政府侵犯公民權(quán)利。其次，在法治的條件下，法律必須具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法過程要有公眾的廣泛參與，二是法律要為公眾所周知。按照現(xiàn)代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律?，F(xiàn)在有些政府官員無視人民的知情權(quán)，把反映公共事務(wù)處理過程并與民眾切身利益密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)當(dāng)作黨政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部文件”，并加以“保密”，或者在公眾不知情的情況下，在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。再次，法律應(yīng)當(dāng)適用于全社會的一切行為主體，保持穩(wěn)定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預(yù)期，從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無法主宰自己的命運(yùn)，而只能靠找關(guān)系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權(quán)的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

第三，實(shí)現(xiàn)法官的獨(dú)立審判和公正執(zhí)法。獨(dú)立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項(xiàng)基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預(yù)是實(shí)現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要要靠提高法官的素質(zhì)和加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要通過自己的黨員干部對黨組織嚴(yán)格遵紀(jì)守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是，這種監(jiān)督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預(yù)具體案件的審判和決定審判結(jié)果。

八、防止極端思潮撕裂社會

當(dāng)前，有兩種極端趨勢值得特別警惕。

一種是擴(kuò)大尋租基礎(chǔ)的趨勢。在21世紀(jì)的城市化過程中，出現(xiàn)了一個新的尋租空間即各級政府壟斷土地資源，用以生財(cái)。據(jù)農(nóng)口專家估計(jì)，通過出售從農(nóng)民征用來的土地，各級政府能夠拿到的土地差價總額高達(dá)20萬~35萬億元，這么大規(guī)模的財(cái)富被各級政府官員控制，可見尋租空間有多大。所以跟土地有關(guān)的腐敗官員可以說是前仆后繼。

另一個是貧富差別拉大的趨勢。中國目前的基尼系數(shù)，大致在0.5左右，貧富懸殊的程度已經(jīng)居于世界前列。

這兩個問題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認(rèn)真、理性地討論，當(dāng)前中國面臨的社會問題應(yīng)該是能夠找到適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法的，不會沒有出路。

但是現(xiàn)在的問題是，除了那些靠權(quán)力尋租的特殊既得利益者頑強(qiáng)地固守他們的陣地，甚至還要擴(kuò)大他們的特權(quán)外，有些人采取另一種極端的立場，認(rèn)為問題的癥結(jié)并不是政府支配資源和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)權(quán)力太大，反而認(rèn)為是市場放得太開，政府管得不夠，還不夠強(qiáng)大有力，因而要求用強(qiáng)化政府權(quán)力的辦法去解決矛盾。他們極力要使人們相信，目前中國遇到的種種問題，從分配不公到看病貴、上學(xué)難，甚至國有資產(chǎn)流失，都是市場化改革造成的。他們給出的解決方案是：擴(kuò)張政府的權(quán)力，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，在重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)行“再國有化”和“再集體化”，甚至要求重舉“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”的旗幟，“再來一次無產(chǎn)階級文化大革命”，實(shí)現(xiàn)“對黨內(nèi)外資產(chǎn)階級的全面專政”。

其實(shí)，目前社會上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟(jì)改革沒有完全到位、政治改革嚴(yán)重滯后、行政權(quán)力變本加厲地壓制和干預(yù)民間經(jīng)濟(jì)活動，造成廣泛的尋租活動基礎(chǔ)的結(jié)果。大眾對這些丑惡現(xiàn)象的不滿，正可以成為推動改革繼續(xù)前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。然而，如果聽任改革開放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢蒙蔽和誤導(dǎo)大眾，把反對的目標(biāo)從進(jìn)行權(quán)力尋租的特殊既得利益者轉(zhuǎn)移到市場化改革的一般受益者——企業(yè)家、專業(yè)人員等的身上，也可以把大眾引向歧途。

古今中外的歷史證明，不論是“左”的極端主義還是“右”的極端主義，都會給社會帶來災(zāi)難。中國改革雖然取得了顯著成績，但是，離建成富裕、民主、文明國家的目標(biāo)還有很長的路要走。特別是近年來由于一些重要經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的改革遲滯，一些社會矛盾變得尖銳起來。人們由于社會背景和價值觀上的差異，往往對這些矛盾的由來作出不同的解讀，提出不同的解決之策。他們之間的分歧，完全可以通過自由和切實(shí)的討論來求同存異和尋求共贏的解決方案。在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭辯趨于激化的時刻，如何正本清源，重聚改革共識，防止各種極端思潮撕裂社會，避免“不走到絕路絕不回頭”的歷史陷阱，就成為關(guān)系民族命運(yùn)的大問題。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。

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