審計(jì)署近日首次公布我國(guó)政府債務(wù)“家底”--截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)額高達(dá)20萬(wàn)億元，其中地方政府負(fù)債近11萬(wàn)億元。此前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已就政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了警示，并將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。

本次審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)公司是地方政府舉債的主體。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的“土地財(cái)政+政府融資平臺(tái)負(fù)債”的融資模式，因其造成了地方政府過(guò)度負(fù)債而受到質(zhì)疑。然而，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條重要主線。以往，城鎮(zhèn)化的籌資渠道主要依賴單一的財(cái)政撥款和政策性貸款，盡管在過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)已經(jīng)逐漸發(fā)展出債券、股權(quán)、保險(xiǎn)等多種融資方式，但仍未能滿足城鎮(zhèn)化的巨大融資需求。

十八屆三中全會(huì)與其后召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議都明確提出，未來(lái)可允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，這也為城鎮(zhèn)化過(guò)程中如何建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制明確了方向。

為了深入探討如何創(chuàng)新融資機(jī)制以促進(jìn)城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展，上海新金融研究院主辦的《新金融評(píng)論》2013年第6期特組織專題，發(fā)表了相關(guān)研究成果。本報(bào)本期特刊發(fā)由中國(guó)金融四十人論壇成員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)政策研究室主任熊志國(guó)撰寫的三篇文章，以饗讀者。 （廉薇）

中國(guó)金融四十人論壇成員巴曙松

中國(guó)已經(jīng)有超過(guò)50%的人口生活在城市，目前依然保持著較快的城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度?，F(xiàn)在通常認(rèn)可的市場(chǎng)預(yù)期是2030年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%～70%，屆時(shí)將有大約10億人生活在城市?？焖俚某擎?zhèn)化必然需要一個(gè)大規(guī)模的資金跨時(shí)空匹配機(jī)制來(lái)支撐。然而，在當(dāng)前融資和財(cái)稅體制下，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資依然存在諸多挑戰(zhàn)。所以，要進(jìn)行必要的融資工具創(chuàng)新、財(cái)稅體制改革以及土地制度改革，打造可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資方式。

新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生新的融資需求

為了使基礎(chǔ)設(shè)施投資更為滿足高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化需求，基礎(chǔ)設(shè)施投資需要轉(zhuǎn)變思路：投融資主體方面，需要更多引入市場(chǎng)力量以在項(xiàng)目成立時(shí)更多考慮建成效益；融資方式方面，多元化的資金渠道來(lái)源可使社會(huì)各類資金都分享基建帶來(lái)的收益，同時(shí)也使項(xiàng)目建設(shè)接受市場(chǎng)的監(jiān)督；另外，不再走“遍地開花”的老路，需要更多地考慮地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口流動(dòng)等因素。各地投資的區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)將會(huì)因已有的存量建設(shè)、未來(lái)的要素變化以及更為重要的新型城鎮(zhèn)化的要求而有所差異化。

新型城鎮(zhèn)化模式的持續(xù)推進(jìn)將產(chǎn)生進(jìn)一步的建設(shè)需求。根據(jù)測(cè)算，2012～2020年我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求總量將達(dá)40多萬(wàn)億元。從未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)鐵路建設(shè)相對(duì)滯后，依然存在較大投資空間；公共設(shè)施嚴(yán)重不足，相關(guān)投資將隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)而不斷加大；城市污水的處理、燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)、城市綠化、垃圾處理、公園的建設(shè)等公共設(shè)施投資續(xù)期加大。

城市公共交通建設(shè)空間依然存在。早在2010年，英國(guó)一家咨詢公司就對(duì)全球主要國(guó)家的工作人員上班時(shí)間做了一個(gè)調(diào)查，其中國(guó)以42分鐘居首位。我國(guó)50個(gè)主要城市有1/4上班時(shí)間超過(guò)30分鐘。有研究表明，城市的擁堵正是城市的基礎(chǔ)設(shè)施未跟上人的發(fā)展步伐所致。

另外，農(nóng)民工的市民化帶來(lái)教育、醫(yī)療以及文化等領(lǐng)域的均等化投資需求。戶籍制度放開以后，現(xiàn)居城市的從業(yè)者后顧之憂減少，其子女可以接受城市里的教育，他們也可以享受城市的醫(yī)療衛(wèi)生，特別是對(duì)于受過(guò)高等教育的從業(yè)者，其文化服務(wù)需求更強(qiáng)。

為滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)所產(chǎn)生的融資新需求，中國(guó)要啟動(dòng)財(cái)政、金融和土地領(lǐng)域的改革。

財(cái)政改革：財(cái)權(quán)和事權(quán)再平衡

財(cái)政改革的目標(biāo)是克服財(cái)權(quán)－事權(quán)不對(duì)稱以及公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題。改革的路徑存在三個(gè)可能：財(cái)權(quán)改革、事權(quán)改革和轉(zhuǎn)移支付體系改革。

財(cái)權(quán)改革的空間有限，房產(chǎn)稅是未來(lái)地方政府的收入潛力。為了保持政策的統(tǒng)一性與社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)中央政府權(quán)威，一般都將收入份額較大的主體稅種劃歸中央政府。中國(guó)當(dāng)前的財(cái)權(quán)集中并不是特別強(qiáng)，而從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，有很多的稅種無(wú)法下放給地方。從成熟經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)產(chǎn)稅或者說(shuō)是房產(chǎn)稅是支撐地方政府收入的主要來(lái)源。中國(guó)也可以挖掘房產(chǎn)稅和使用付費(fèi)作為地方稅收的新潛力。

事權(quán)改革的迫切性更為明顯，中央政府需要在公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任。當(dāng)前中國(guó)的基礎(chǔ)教育（中學(xué)、小學(xué)、幼兒園教育）和公共衛(wèi)生兩大領(lǐng)域的支出責(zé)任主要在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府上；醫(yī)療保健領(lǐng)域的支出也主要在省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)的責(zé)任內(nèi)。然而，越往下的政府層級(jí)的財(cái)力越有限，這容易導(dǎo)致公共服務(wù)的供給不足。未來(lái)中央政府需要在公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任。

減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是未來(lái)財(cái)稅改革的關(guān)鍵一步。中央已經(jīng)在推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)變遷。2013年全年一般性轉(zhuǎn)移支付同比增加14.3%，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付僅增長(zhǎng)2.5%。同時(shí)，可對(duì)用途相似、性質(zhì)相同的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整合，調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付，這樣可以按照公式方法進(jìn)行分配，更加公開透明，提高資金的利用效率。近期，中國(guó)政府也明確指出把削減、合并一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目作為財(cái)稅領(lǐng)域的重點(diǎn)改革內(nèi)容。

土地改革：提升土地財(cái)政使用效率

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的潛在方向是“直接入市”，核心是突破政府的壟斷供地，實(shí)現(xiàn)土地供給市場(chǎng)的同地同權(quán)流轉(zhuǎn)。土地增值收益分配改革的方向則是在一次分配環(huán)節(jié)提高農(nóng)民在土地增值收益中的占比，在二次收益環(huán)節(jié)，改革土地出讓金的用途，將更大的比例用于城市轉(zhuǎn)移人口的公共支出。

對(duì)于中國(guó)而言，房產(chǎn)稅可以改變土地收入的時(shí)間流，是改變中國(guó)目前過(guò)度依賴“土地財(cái)政”進(jìn)行鎮(zhèn)化建設(shè)融資的可選方案。房產(chǎn)稅是在房產(chǎn)建成以后無(wú)限期獲得收入流，如果用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么就匹配了兩者的資金與收益的期限問(wèn)題。此外，城鎮(zhèn)化投入加大，市政建設(shè)水平提高，未來(lái)城市的土地和房屋價(jià)值將不斷提升，與之相關(guān)的財(cái)產(chǎn)稅就提高，城市建設(shè)未來(lái)的償還能力也會(huì)不斷增強(qiáng)。下一階段可以在重慶、上海試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，使之逐步成為一個(gè)潛在的、可持續(xù)的地方收入來(lái)源。

金融改革：盤活存量、優(yōu)化增量

中國(guó)需要改革金融業(yè)，使之可以更可持續(xù)地為未來(lái)的城鎮(zhèn)化提供資金。從目前的背景來(lái)看，中國(guó)未來(lái)的M2增速預(yù)計(jì)難以有持續(xù)顯著的增長(zhǎng)，為了使金融部門繼續(xù)支撐中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以考慮擴(kuò)大社會(huì)融資總量，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，則需要提高直接融資的占比，使企業(yè)債券、市政債券、中票等融資工具發(fā)揮更大的作用。

首先，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，市政債是地方政府最重要的融資模式，也將是中國(guó)未來(lái)最有潛力的城鎮(zhèn)化融資方式之一。從發(fā)達(dá)國(guó)家的債券發(fā)展歷程上來(lái)看，市政債是成熟且有效的地方政府融資手段，讓政府的投融資活動(dòng)接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)，讓市場(chǎng)來(lái)定價(jià)也有利于提升市政建設(shè)本身效率。

然而，新《預(yù)算法》對(duì)地方政府自主發(fā)債并無(wú)放松，目前的提法仍然是“除法院和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。要想使市政債成為一種可行的融資途徑，中國(guó)需要在財(cái)稅制度和地方預(yù)算方面做出必要的改革，改變分權(quán)制的財(cái)稅體系。在中國(guó)，分稅制只是“適度分稅”，中央對(duì)地方有較強(qiáng)的控制權(quán)。在基本的財(cái)稅體系沒(méi)有改變的情況下，市政債很難有發(fā)展空間。

其次，客觀評(píng)估融資平臺(tái)和影子銀行在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施融資中的作用，在長(zhǎng)期直接融資途徑可以發(fā)揮顯著作用之前，它們依然是中國(guó)城鎮(zhèn)化融資的重要支撐。地方投資平臺(tái)雖然存在金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能，但經(jīng)過(guò)清理和規(guī)范后，其整體風(fēng)險(xiǎn)在某種程度上是可控的。在未來(lái)的城鎮(zhèn)化融資中，應(yīng)在規(guī)范的基礎(chǔ)上，在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下，繼續(xù)讓它發(fā)揮作用。影子銀行的情況也類似。

另外，一定條件下，ABS、信托、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）等金融創(chuàng)新工具都可以成為盤活資金存量、優(yōu)化增量資金使用效率的更為市場(chǎng)化的方案。

為實(shí)現(xiàn)財(cái)政和金融體系在未來(lái)城鎮(zhèn)化融資中的作用，以上各項(xiàng)改革需要形成全面系統(tǒng)性的一攬子改革方案。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化融資體系下，稅收體系、財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分、土地財(cái)政、城市基礎(chǔ)設(shè)施融資和地方債務(wù)管理等方面的改革往往是互相聯(lián)系、彼此制約的，因此需要考慮一攬子改革方案中不同內(nèi)容的協(xié)調(diào)配合以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的總體影響。有些改革內(nèi)容比較容易達(dá)到共識(shí)，也容易推進(jìn)，可以先行一步，有些改革的影響比較廣，則需要事前的充分試驗(yàn)，方可推廣。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)；本文由作者與楊現(xiàn)領(lǐng)合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評(píng)論》2013年第6期）（編輯王梓廉薇） 返回21世紀(jì)網(wǎng)首頁(yè)>>