人大監(jiān)督地方預(yù)算需要系統(tǒng)性改革

修改《預(yù)算法》并厘清政府與市場(chǎng)邊界

本報(bào)評(píng)論員劉曉忠

日前，全國政協(xié)委員、全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)副主任黃建初表示，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以有幾個(gè)限制，一是國務(wù)院批準(zhǔn)范圍之內(nèi)，第二加強(qiáng)人大的監(jiān)督和審批，這一點(diǎn)特別重要。

把地方債納入地方人大的監(jiān)督、審核范圍之內(nèi)，這無疑有助于地方債的規(guī)范化、制度化，為地方債安置預(yù)算硬約束。當(dāng)前地方債務(wù)井噴，且大量地方債實(shí)際以地方控制的企業(yè)債等形式出現(xiàn)，既導(dǎo)致地方債務(wù)失范增長，又進(jìn)一步模糊甚至扭曲了政企關(guān)系、債權(quán)債務(wù)關(guān)系及政府與市場(chǎng)邊界，破壞了市場(chǎng)生態(tài)和秩序等，很重要的一點(diǎn)就是現(xiàn)行《預(yù)算法》不允許地方政府舉債，導(dǎo)致地方人大對(duì)地方債務(wù)缺乏有效約束。

因此，要做到地方人大約束地方債，并為地方債正名，首先必須修改《預(yù)算法》中地方政府不得舉債的相關(guān)條款；否則，地方債大都通過地方平臺(tái)以企業(yè)債等形式出現(xiàn)，地方人大的監(jiān)督和審核將出師無名。

允許地方舉債并接受人大審核和監(jiān)督，就需厘清政府與市場(chǎng)邊界、政企關(guān)系。目前部分委員代表認(rèn)為地方借債對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和支持民生起到了很好的作用，弊端只是不透明等，實(shí)際是在繼續(xù)“和稀泥”。其一，目前大多數(shù)地方債主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，變成了鋼筋水泥，而非真正的公共服務(wù)，實(shí)際與民生并無多大關(guān)系。

地方舉債投資確實(shí)推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的短期增長，但卻回避了我們需要怎樣的增長和發(fā)展的問題，并以擾亂市場(chǎng)秩序、干擾市場(chǎng)機(jī)制為代價(jià)的。如目前金融市場(chǎng)最對(duì)利率不敏感的是地方政府和國企，因?yàn)殡S時(shí)可拿出“民生”、“公共或公益性”帽子，使其在負(fù)債抉擇中忽視甚至不愿考慮償付和借貸成本問題，因?yàn)橐粋€(gè)真正市場(chǎng)化企業(yè)，不會(huì)不計(jì)后果地把自身債務(wù)井噴到無以復(fù)加的程度。鑒于此，厘清政府與市場(chǎng)邊際，徹底推進(jìn)政企分離改革和剝離政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型職能，是防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)期，及在法律上放行地方債的必要前提。

構(gòu)建科學(xué)的政府會(huì)計(jì)制度和獨(dú)立的政府資產(chǎn)負(fù)債表是改革的前提?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)制的實(shí)際是政府的現(xiàn)金流量表和損益表，而缺乏政府會(huì)計(jì)表這一主表和政府會(huì)計(jì)制度，要規(guī)范政府舉債行為、責(zé)任等將如同盲人摸象，不及就里，人大的預(yù)算審核也容易變成舉手游戲。

最后，也要清晰厘清中央與地方的財(cái)事權(quán)邊界。目前的地方債，存在因中央與地方財(cái)事權(quán)邊界不清而導(dǎo)致的負(fù)債隱匿問題。如為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)出臺(tái)的刺激計(jì)劃，中央政府僅提供了部分資金，主要資金則落到了地方配套資金上，這種中央出政策、地方出資金的模式，不僅加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且衍生出明顯的激勵(lì)不相容的逆向選擇激勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)，即大量地方債的償債主體實(shí)際并不明確，很難有效貫徹“誰的孩子誰抱”原則，進(jìn)而逆向激勵(lì)地方盲目舉債。

總而言之，當(dāng)前呼吁建議各級(jí)人大審核和監(jiān)督地方債的機(jī)制，具有現(xiàn)實(shí)的積極意義，但要真正使各級(jí)人大發(fā)揮職能，避免走過場(chǎng)，則是需多個(gè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合的系統(tǒng)工程。