審議預(yù)算還有改進(jìn)空間

傅蔚岡

3月12日是全國(guó)人大審議關(guān)于2014年預(yù)算報(bào)告決議草案的時(shí)間。在兩會(huì)所有的報(bào)告中，預(yù)算報(bào)告可能是內(nèi)容最為復(fù)雜的。以去年兩會(huì)為例，2013年全國(guó)財(cái)政安排收入126630億元，安排支出138246億元，細(xì)化科目有二十幾類(lèi)、100多款，盡管預(yù)算報(bào)告已經(jīng)極盡簡(jiǎn)化，但還是多達(dá)70多頁(yè)。

由于預(yù)算非常專(zhuān)業(yè)，而人大代表并不是職業(yè)化的，只有少數(shù)代表具有專(zhuān)業(yè)能力。于是每年的預(yù)算審議報(bào)告，總會(huì)有代表抱怨“看不懂”。今年為了解決預(yù)算過(guò)于專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，會(huì)議還特別提供了一份近200頁(yè)的讀本：里面有不時(shí)出現(xiàn)的“博士爺爺”向代表們解釋專(zhuān)業(yè)預(yù)算術(shù)語(yǔ)，并用豐富多彩的圖標(biāo)替代枯燥的文字。

盡管今年預(yù)算報(bào)告的形式有了很大改變，增加了可讀性，但還是有個(gè)問(wèn)題不容回避：更為重要的是，這8天時(shí)間除了審議預(yù)算報(bào)告之外，同時(shí)還有一府兩院的政府工作報(bào)告需要審議。筆者的問(wèn)題是，代表們有沒(méi)有足夠的時(shí)間來(lái)審議多達(dá)153037億元的支出？能否提出專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)？

不妨以美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算為例。和中國(guó)預(yù)算年度和自然年度不同的是，美國(guó)的預(yù)算年度是從10月份開(kāi)始，根據(jù)法律規(guī)定，總統(tǒng)提交的預(yù)算草案應(yīng)在每年1月的第一個(gè)星期一至2月的第一個(gè)星期一之間，提交給國(guó)會(huì)審議。國(guó)會(huì)有權(quán)批準(zhǔn)、修改或否決總統(tǒng)提交的預(yù)算草案。審議過(guò)程一般是先由國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室依據(jù)自己對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素作出的假設(shè)，對(duì)總統(tǒng)提交的預(yù)算草案進(jìn)行分析、修改，提出修正后的預(yù)算方案，交兩院撥款委員會(huì)審查。撥款委員會(huì)審查時(shí)，先由各小組委員會(huì)聽(tīng)取各預(yù)算單位的解釋說(shuō)明。撥款委員會(huì)審議后，提出建議，再由眾議院、參議院大會(huì)進(jìn)行最后的辯論，分別經(jīng)參眾兩院表決，再由兩院舉行聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)后形成撥款法案，并向兩院預(yù)算委員會(huì)提出預(yù)算法案及綜合分析報(bào)告，由預(yù)算委員會(huì)復(fù)審。參眾兩院預(yù)算委員會(huì)及撥款委員會(huì)可以舉行聽(tīng)證會(huì)，傳喚總統(tǒng)、預(yù)算辦公室（OMB）負(fù)責(zé)人、財(cái)政部部長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席等相關(guān)官員，到國(guó)會(huì)出席聽(tīng)證會(huì)，對(duì)預(yù)算作詳細(xì)說(shuō)明，解釋預(yù)算編列原則、編制基礎(chǔ)。從3月到9月，國(guó)會(huì)依次通過(guò)初步的預(yù)算建議和有約束力的預(yù)算決議。最后由國(guó)會(huì)將審議通過(guò)的預(yù)算法案交總統(tǒng)決定是否簽署。

如果總統(tǒng)認(rèn)可國(guó)會(huì)提出的預(yù)算決議，那么預(yù)算案會(huì)以法律的形式通過(guò)，但這并不意味著國(guó)會(huì)對(duì)于預(yù)算監(jiān)督的終結(jié)。行政部門(mén)在執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中，某些特殊情況下可以推遲或取消某些項(xiàng)目的支出，但必須向國(guó)會(huì)報(bào)告。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)控制預(yù)算執(zhí)行，檢查各部門(mén)開(kāi)支是超支還是節(jié)余。國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算是否按照國(guó)會(huì)通過(guò)的法案執(zhí)行。

在預(yù)算年度結(jié)束后，財(cái)政部會(huì)和OMB共同編制反映預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)審核，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后即成為正式?jīng)Q算。國(guó)會(huì)審計(jì)署負(fù)責(zé)審查聯(lián)邦預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果與國(guó)會(huì)通過(guò)的法案是否相符，并對(duì)各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。

從事先編制預(yù)算到預(yù)算執(zhí)行再到最后的預(yù)算審計(jì)，整個(gè)預(yù)算大約需要33個(gè)月。如果拋開(kāi)事先的編制和預(yù)算審計(jì)，那么只是審議預(yù)算案，也需要將近8個(gè)月左右的時(shí)間。相比較之下，今年兩會(huì)只有8天的時(shí)間——而審議預(yù)算只是其中的一小部分內(nèi)容，我們的時(shí)間實(shí)在是太過(guò)于倉(cāng)促。

事實(shí)上，預(yù)算審議的缺陷除了時(shí)間太過(guò)于緊湊外，還有另外的問(wèn)題，那就是預(yù)算草案的公開(kāi)性。以美國(guó)為例，總統(tǒng)向國(guó)會(huì)遞交預(yù)算草案后，那么該草案就是公開(kāi)的，可以供全民討論，相關(guān)利益團(tuán)體就會(huì)向其議員提出意見(jiàn)，而議員也會(huì)在聽(tīng)取其所在選區(qū)選民意見(jiàn)后再對(duì)預(yù)算案的內(nèi)容提出修改。

但是在中國(guó)目前的預(yù)算體制下，普通公眾根本無(wú)法見(jiàn)到預(yù)算草案的內(nèi)容，換句話(huà)說(shuō)，也就沒(méi)有機(jī)會(huì)向人大代表提出相關(guān)意見(jiàn)和建議。而絕大多數(shù)的人大代表也只有在兩會(huì)期間才可以見(jiàn)到預(yù)算案的內(nèi)容，一旦會(huì)議結(jié)束，所有的草案都會(huì)被收回，甚至不少地區(qū)供人大代表審議的預(yù)算案要被標(biāo)為“國(guó)家機(jī)密”而不得外泄。

2013年1月22日，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。在筆者看來(lái)，加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，則是落實(shí)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的最好途徑。

《憲法》第六十二條規(guī)定“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”是屬于全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)力，第九十九條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。憲法的這些規(guī)定，為全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的預(yù)算權(quán)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

不過(guò)從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各級(jí)人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督實(shí)在有限，基本上是流于形式而沒(méi)有發(fā)揮效力。一個(gè)最直接的證據(jù)是，自1982年憲法以來(lái)，人民代表大會(huì)并沒(méi)有否決過(guò)一次預(yù)算案。這是不是意味著每次的預(yù)算都沒(méi)有問(wèn)題？顯然不是。

為什么人大沒(méi)法對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，除了以上提到的預(yù)算周期和公開(kāi)性問(wèn)題以外，同時(shí)還存在著人大代表的專(zhuān)業(yè)能力問(wèn)題。為提高預(yù)算審批水平，全國(guó)人大常委會(huì)仿效美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室，于1998年設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì)。隨后全國(guó)各級(jí)地方人大也隨之成立了預(yù)算工委。但是與預(yù)算審查工作的實(shí)際需要相比，無(wú)論人員編制還是工作能力，各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工委都還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一個(gè)可供比較的數(shù)據(jù)是，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委只有20人編制，而美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“CBO”）則有240人的編制，而且絕大多數(shù)成員是經(jīng)濟(jì)學(xué)家和專(zhuān)業(yè)的公共政策分析者。綜上所述，人民代表大會(huì)只有在專(zhuān)業(yè)能力、審議時(shí)間和公開(kāi)透明上作出努力，才有可能把預(yù)算落到實(shí)處，減少行政部門(mén)的權(quán)力濫用。至少?gòu)哪壳皝?lái)看，這些方面我們都有足夠的改進(jìn)空間。

（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）