土地改革最根本是保證農(nóng)民權(quán)益

沈念祖郭海飛楊曉菲王耀輝

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2014-03-17

沈念祖郭海飛楊曉菲王耀輝

新型城鎮(zhèn)化是今年“兩會”代表關注的熱點之一，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中如何保護農(nóng)民利益？農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革將會有哪些變化？經(jīng)濟觀察報記者專訪了全國人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會委員、社科院農(nóng)發(fā)所原所長張曉山。

土地流轉(zhuǎn)

經(jīng)濟觀察報：目前一些地方在探索土地流轉(zhuǎn)，一畝地的價格在700-800元左右，但實際上如果自己耕種，收入已經(jīng)達到1200元，這個價差怎么彌補？

張曉山：我到一些試點去實地考察過。流轉(zhuǎn)，首先一個按照文件是依法、自愿、有償。第二，流轉(zhuǎn)的話，要分轉(zhuǎn)入的和轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶區(qū)別對待。轉(zhuǎn)入的有的本身是農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、合作社，那他們就是雙方互相談判的。但另外一種就是公司或工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，通常轉(zhuǎn)入面積比較大，而且涉及到一個村兩個村，面對的是幾百農(nóng)戶。因此必須把這整村農(nóng)戶的地都轉(zhuǎn)過去，否則的話中間空一塊就不行了，所以那時候地方政府會有運動式的行為，導致農(nóng)戶的地就“被流轉(zhuǎn)”了。

如果把這個地流轉(zhuǎn)過去，以后比如說搞大農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶可以到我這兒打工，這樣他可以得兩份收入，第一份收入是租金，第二份收入是打工的收入等等。具體情況具體分析。

經(jīng)濟觀察報：如何評價當前土地流轉(zhuǎn)的進展？

張曉山：評價土地流轉(zhuǎn)的好壞，一個是要考評通過這樣的土地流轉(zhuǎn)之后，它的勞動生產(chǎn)力和土地生產(chǎn)力能否提高，它的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能否進一步發(fā)展，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益是否能得到保障。

對于轉(zhuǎn)出農(nóng)民來說，如果沒有其他的收入機會，只是靠土地租金，那在很多情況下他的收入是下降的。因為光那點租金的話，他買不回來那些糧食。所以為什么說土地流轉(zhuǎn)之后，對一些不能出去打工的老弱婦孺只能靠租金過活的人來說，他實際的收入是下降的，生活水平下降。

經(jīng)濟觀察報：那怎么樣能彌補受損的農(nóng)戶？

張曉山：所以要承認中國的現(xiàn)實。中國不但要發(fā)展大農(nóng)戶，同時中國還有數(shù)以千萬計的小農(nóng)戶，所以中國未來幾十年的格局都是專業(yè)化、市場化、商品化大農(nóng)業(yè)和小規(guī)模農(nóng)戶并存。比如說即使中國峰值15億人，70%城市化率，還有四億多人在農(nóng)村，中國不可能像美國那樣都是大農(nóng)戶。所以中國大農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要兼顧到小農(nóng)戶，能夠帶動他們，而不是把他們擠出去。讓他們也能夠分享到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來的收益，讓他們能夠更好進入市場。

經(jīng)濟觀察報：如何避免土地流轉(zhuǎn)后，被拿去從事非糧食生產(chǎn)項目，比如花卉種植，或者是非農(nóng)業(yè)項目比如開發(fā)地產(chǎn)？

張曉山：第一就是農(nóng)地農(nóng)用，不一定就是非得要種糧食。從政策、法律上來說就沒有說農(nóng)用地必須種糧食，但一定要農(nóng)地農(nóng)用。因為你讓企業(yè)進來，適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，有的時候它要從它的利益考慮，我種糧食不賺錢，我為什么種糧食呢？所以這樣的話，我種蔬菜、水果、花卉高附加值的。

過去就說鼓勵工商資本進入農(nóng)業(yè)從事適合于企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。這次一號文件又講了，工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，讓它們在農(nóng)業(yè)中引進現(xiàn)代的生產(chǎn)要素和先進的經(jīng)營模式。但還有另外一句話是要從嚴掌握工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)的準入門檻和監(jiān)管，而且監(jiān)管應該是動態(tài)的監(jiān)管。不搞農(nóng)業(yè)去搞房地產(chǎn)就必須要有監(jiān)管，這就是政府的職責。如果出現(xiàn)違規(guī)，就是政府有關部門的監(jiān)管失職了。當然也有可能是地方政府睜一只眼閉一只眼。

經(jīng)濟觀察報：在新型城鎮(zhèn)化背景下，從土地流轉(zhuǎn)過程中解放出來的農(nóng)民如何消化？

張曉山：轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民關鍵是能不能獲得一個非農(nóng)就業(yè)機會，如果沒有非農(nóng)就業(yè)機會，土地又轉(zhuǎn)了，收入就降低了，那就麻煩了。不過現(xiàn)在的就近城鎮(zhèn)化，包括中西部地區(qū)的梯度轉(zhuǎn)移，中部崛起，西部開發(fā)，能夠給勞動力提供更多的契機，更多就業(yè)機會，使他們能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣、本市能夠有這些就業(yè)機會。此外應加強對農(nóng)民再就業(yè)培訓，一方面是農(nóng)民進城務工的職業(yè)技能培訓，另一方面叫培育新型職業(yè)農(nóng)民。

經(jīng)濟觀察報：金融資本下鄉(xiāng)對于原有農(nóng)業(yè)生態(tài)會有沖擊嗎？金融資本進入農(nóng)業(yè)有怎樣的機遇和挑戰(zhàn)？

張曉山：金融資本進入農(nóng)業(yè)理論上講肯定是好事，因為農(nóng)業(yè)本身也需要資本，而且農(nóng)業(yè)資本往往較少。原來的情況是說很多大的商業(yè)撤出，因為農(nóng)業(yè)本身贏利比較低，交易成本高，現(xiàn)在要是信托、抵押、擔保進入農(nóng)業(yè)，給農(nóng)業(yè)一些資金的依托，這肯定是好事。但另外各方面的體制要配套，剛才我講的保險也好，擔保也好，這方面要做到，因為金融本身也有一定的風險。

金融資本下鄉(xiāng)，實際上的話我們現(xiàn)在講承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔保。當然這個問題首先要修法，因為目前物權(quán)法、擔保法規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)是不能抵押的，所以這個要做的話確確實實需要試點。金融資本到農(nóng)村的話也有可能壞賬，貸款還不上，這不就是風險嗎？

經(jīng)濟觀察報：如果經(jīng)營權(quán)不能抵押的話，就阻止了資本進入農(nóng)村，影響農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

張曉山：因為資本進入農(nóng)村的話，都是幾百畝、幾千畝，到時候他把經(jīng)營權(quán)抵押的話，對他的流動資金有好處。但是目前還在探索，保險、再保險以及擔保各種情況。所以這里邊涉及各個利益相關者，對轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶而言，要是經(jīng)營者出現(xiàn)經(jīng)營故障租金給不了怎么辦，就需要有擔保機制。另外經(jīng)營者假如出現(xiàn)天災有沒有相應的保險。

經(jīng)濟觀察報：除了金融資本下鄉(xiāng)，還有其他途徑解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的錢的問題嗎？

張曉山：一方面，中央現(xiàn)有的政策怎么落實，讓農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進城和轉(zhuǎn)移支付掛鉤。原來公共財政基層支付只管當?shù)厝?，現(xiàn)在外來打工人員要用公共服務，公共財政陽光要照到他們。

另一方面，涉及財政的整個大的盤子需要調(diào)整，中央和地方財力總的格局，很難打破。原來說分稅制，地方錢不夠中央就轉(zhuǎn)移支付。但現(xiàn)在，轉(zhuǎn)移支付制度從分稅制的補充機制變成了主導機制，地方錢遠遠不夠，主要靠轉(zhuǎn)移支付。這些年，中央掌握的錢越來越多。從底下收上來再通過轉(zhuǎn)移支付花下去，這么個過程中中央其實掌握了資源的支配權(quán)。所以就出現(xiàn)了大量的“跑部錢進”，地方過來要項目。當前的簡政放權(quán)放的很多都是審批權(quán)，但財權(quán)不放的話，權(quán)利其實是不配套的。所以目前需要同時調(diào)動中央和地方兩方面的積極性。

土地確權(quán)

經(jīng)濟觀察報：重慶之前推出了地票制度，有沒有向全國推廣的可能？

張曉山：這要根據(jù)城鎮(zhèn)化的需求，而且中國絕對不是說復墾了多少農(nóng)地，就能有多少建設用地指標，中國每年的城鎮(zhèn)化用地是有規(guī)劃的，所以不可能什么都來搞地票。

經(jīng)濟觀察報：也有觀點建議，通過土地確權(quán)增加農(nóng)民種糧積極性，對拋荒的土地征收相應稅收，您怎么看？

張曉山：目前土地承包經(jīng)營權(quán)、承包關系長期不變，這里面已經(jīng)有給農(nóng)民比較穩(wěn)定的政策預期。農(nóng)民種不種糧并非決定這塊地是否歸其所有，而主要是從收入，從比較利益來看。我們很多地方講生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)，它本身相應的成本是更高的，能不能保證農(nóng)產(chǎn)品賣出個好價錢，使農(nóng)民有比石化農(nóng)業(yè)更高的收益，這才是問題。

經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在市場對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)充滿了想象空間，你怎么看其前景。

張曉山：十七屆三中全會決定中就有這么一句話，叫保障農(nóng)戶的宅基地的用益物權(quán)，但是用益物權(quán)怎么保障呢？保障用益物權(quán)它以后應該就是說能夠流轉(zhuǎn)的，但是這一直就是一句話，沒有出臺具體的政策。所以到現(xiàn)在呢，十八屆三中全會決定里講的，宅基地就是探索，宅基地用益物權(quán)怎么保障，另外一個房屋財產(chǎn)權(quán)怎么流動，這些都需要慎重穩(wěn)妥的進行試點。

宅基地的試點需要一個過程，因為問題比較敏感，涉及小產(chǎn)權(quán)房的問題?，F(xiàn)在不是說慎重穩(wěn)妥的來進行試點嘛。在試點之后會出現(xiàn)什么問題，出現(xiàn)這些問題的話如何來控制，最根本的是能夠保證作為所有者的農(nóng)民，切身的權(quán)益能夠保證，通過改革他能夠得到紅利，而不是讓少數(shù)權(quán)貴得到紅利。

經(jīng)濟觀察報：如果宅基地可以試點是否表示小產(chǎn)權(quán)房可以合法化？

張曉山：小產(chǎn)權(quán)房是歷史遺留問題，必須分類處理，依法合規(guī)，農(nóng)地農(nóng)用。在農(nóng)地上建小產(chǎn)權(quán)房是踩了紅線的，有的小產(chǎn)權(quán)房如果是符合規(guī)劃，質(zhì)量安全有保證，按照相關規(guī)定補交稅費，可以進入合法軌道。所以全國要分門別類制定政策，小產(chǎn)權(quán)房的處理一個很重要的原則是要依法合規(guī)，符合用途管制。此外，不能夠鼓勵投機，不能夠只獲取改革紅利而不付出相應的成本，否則老實人就吃虧。