自上個(gè)月一則新聞被“澄清”以來(lái)，保定、京津冀一體化、副都就不斷出現(xiàn)在媒體的頭條，河北成為了各方矚目的焦點(diǎn)。國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人提出的京津冀一體化，是否能為“新型城鎮(zhèn)化”打開(kāi)一條新路，則是各方所關(guān)心的熱點(diǎn)。京津冀本身的地理聯(lián)系，雖然因?yàn)樾姓指畛３１蝗诉z忘，但是霧霾、水電等等卻經(jīng)常提醒我們這本就是一個(gè)地區(qū)。對(duì)于國(guó)家發(fā)展而言，京津冀一體化意味著巨大的經(jīng)濟(jì)增量，對(duì)于民眾生活而言，京津冀一體化意味著許多方便與不便都要改變。那么究竟怎么來(lái)看京津冀一體化的內(nèi)容與意義，以及我們需要做哪些？南都與中國(guó)政法大學(xué)公共決策研究中心、新浪網(wǎng)特聯(lián)合舉辦了薊門決策專題論壇，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行討論。

一體化防止產(chǎn)生汲取性大城市

馮奎(國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員)

京津冀一體化是最高領(lǐng)導(dǎo)人親自推動(dòng)的。這個(gè)區(qū)域的規(guī)模很大，21萬(wàn)平方公里，1億多人口，也是我們重要的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。比較國(guó)際上大型城市群，中國(guó)東部顯然是不平衡的，京津冀一體化的發(fā)展、打造世界城市有助于提升我們?cè)趪?guó)際上的影響力。還應(yīng)該注意，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布后，立刻開(kāi)會(huì)討論推動(dòng)京津冀一體化。京津冀一體化發(fā)展能不能充當(dāng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的試點(diǎn)、示范，這是一個(gè)觀察。

媒體熱炒京津冀一體化，所謂“全局為定，保定先行”。從炒作政治副中心開(kāi)始到副都，“規(guī)劃未出，房?jī)r(jià)先行”。產(chǎn)業(yè)未動(dòng)，但很多地方已經(jīng)摩拳擦掌，提出規(guī)劃上千平方公里土地承接首都北京輸出的功能。當(dāng)然我們也可以視之謂一個(gè)階段性的現(xiàn)象，市場(chǎng)力量對(duì)未來(lái)發(fā)展充滿希望有它的正常性。但另一方面反映出關(guān)于京津冀一體化的理論和政策共識(shí)還不足以消除大家的迷惑，因?yàn)槿狈μ啻_定性信息，存在有很多的傳言，有很多非理性的期待。

對(duì)于京津冀一體化，我個(gè)人的核心觀點(diǎn)是把“一體化”的紅利要能惠及本區(qū)的各類中小城市，避免以往發(fā)展出現(xiàn)一些問(wèn)題。

第一，從京津冀的現(xiàn)狀來(lái)看，北京和天津這些特大城市遇到一些問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是提高他們的競(jìng)爭(zhēng)力、解決他們發(fā)展的腹地問(wèn)題，但對(duì)于河北眾多城市來(lái)說(shuō)，選擇一個(gè)什么樣的道路是需要思考的問(wèn)題。前幾天我翻了一下河北省兩年前做的《十二五城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，這個(gè)城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出河北省發(fā)展的目標(biāo)是通過(guò)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，努力建設(shè)石家莊、唐山這兩個(gè)300萬(wàn)以上人口的城市，發(fā)展邯鄲、保定這兩個(gè)200萬(wàn)以上的城市，100萬(wàn)以上的城市4個(gè)，50萬(wàn)以上的城市6個(gè)，30萬(wàn)以上的城市50個(gè)，同時(shí)也希望通過(guò)努力確保列入到各類重點(diǎn)建設(shè)的城鎮(zhèn)，55個(gè)這樣的城鎮(zhèn)，每個(gè)城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到3萬(wàn)人。這樣一個(gè)城鎮(zhèn)化規(guī)劃告訴我們河北省城鎮(zhèn)發(fā)展的基本現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)規(guī)模總體特征偏小、偏弱。

第二，京津冀地形地貌變化非常大，山前發(fā)展帶以及沿海發(fā)展帶等不足以支撐太多大城市、特大城市發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中就要考慮城市發(fā)展的規(guī)模問(wèn)題，比如對(duì)于水資源的限制非常突出，土地資源也非常突出。

第三，如果在這個(gè)區(qū)域過(guò)多地強(qiáng)調(diào)特大城市、大城市的發(fā)展，還會(huì)重復(fù)以往的大城市運(yùn)動(dòng)。城市有行政等級(jí)，高等級(jí)的城市完全可以通過(guò)攫取資源的方式將它腹地里中小城市的各類資源吸收到，做大這些特大城市。如此，中小城市失去了其發(fā)展機(jī)遇。特大城市在一段時(shí)間內(nèi)可以獲得繼續(xù)發(fā)展，但是其優(yōu)勢(shì)是基于汲取其他城市的資源，本身也不長(zhǎng)久。這也是我們要避免出現(xiàn)的問(wèn)題。

第四，河北有大量的貧困地區(qū)、大量的農(nóng)村地區(qū)，需要重視中小城市的發(fā)展，逐步地發(fā)揮中小城市重點(diǎn)鎮(zhèn)輻射力，解決這個(gè)地區(qū)所面臨的貧富懸殊的問(wèn)題，大量的農(nóng)村、赤貧帶的問(wèn)題。

現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些傾向和苗頭：當(dāng)各個(gè)地方政府急于出政績(jī)時(shí)往往會(huì)采取堆砌、攫取資源的方式堆積一個(gè)大城市，比如拿著各類土地指標(biāo)來(lái)假定一個(gè)副中心，假定的一個(gè)將來(lái)要集聚影響力的特大型城市。如果我們按這樣的路走，那么一體化給河北中小城市帶來(lái)的紅利不能完全得到落實(shí)，短時(shí)間內(nèi)一兩個(gè)特大城市發(fā)展起來(lái)了，但大量中小城市仍然沒(méi)有機(jī)會(huì)發(fā)展，農(nóng)村問(wèn)題也沒(méi)有解決，城鄉(xiāng)一體化的矛盾仍然很突出。

所以發(fā)展中不能急于求成，一定要支持并保護(hù)中小城市自身的比較優(yōu)勢(shì)。中國(guó)有些中小城市就是一個(gè)縣城，當(dāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)改善后，完全可以靠一些自身的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展起來(lái)。比如這幾年我們一直關(guān)注的河北崇禮，五六年前的房?jī)r(jià)是一兩千，現(xiàn)在漲到一兩萬(wàn)，原因是有滑雪休閑這樣的比較優(yōu)勢(shì)。如果將其資源向張家口集中，它失去了發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)，要重視改善基礎(chǔ)設(shè)施的作用，把基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通改善后，很多小城鎮(zhèn)和小城市比較優(yōu)勢(shì)才能凸顯。京津冀有一個(gè)特征：行政力量非常強(qiáng)大，有很多央企和國(guó)企，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展不充分，如果集中資源發(fā)展某幾個(gè)特大城市，可以利用政府的力量推動(dòng)資源向河北范圍內(nèi)的特大城市集中，很快會(huì)造出一些政績(jī)出來(lái)，但本質(zhì)上這些毛細(xì)血管沒(méi)有培養(yǎng)成功，城市發(fā)展持久的活力就形成不了。

一體化需從三要素互動(dòng)延伸入手

鄭思齊(清華大學(xué)建設(shè)管理系教授)

現(xiàn)在講的北京的很多問(wèn)題，更多在于這座城市里本身空間結(jié)構(gòu)，在于北京的居住和就業(yè)的空間關(guān)系。大型居住區(qū)形成了，但是醫(yī)療教育公共服務(wù)則集中城市中心，這導(dǎo)致交通環(huán)境問(wèn)題?，F(xiàn)在北京交通流量50%以上是非上下班出行，大家都提到北京優(yōu)質(zhì)的公共資源集中在三環(huán)以內(nèi)，比如三甲醫(yī)院，重點(diǎn)中小學(xué)都集中在中心城區(qū)，家長(zhǎng)接受孩子上下學(xué)導(dǎo)致交通有額外的浪費(fèi)。我們?cè)?jīng)定量測(cè)算過(guò)這一問(wèn)題，利用寒暑假交通擁堵指數(shù)和空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與平常上下班對(duì)比?？梢园l(fā)現(xiàn)公共服務(wù)過(guò)于集中和資源需求不匹配，導(dǎo)致的許多額外的交通流量，產(chǎn)生了額外社會(huì)成本。所以北京很多問(wèn)題，還是北京城市內(nèi)的問(wèn)題。

現(xiàn)在過(guò)渡到京津冀一體化，變成一個(gè)區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，這需要我們進(jìn)一步拓展視野。因?yàn)殡S著城市間高速公路和高速鐵路體系的建立，已經(jīng)變成了一個(gè)城市體系。我個(gè)人以為，要把城市內(nèi)居住、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)三要素互動(dòng)延伸到城市體系研究里，對(duì)于京津冀一體化有一定的借鑒意義。一般來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)和居住在一個(gè)城市體系的分布，特別是在北京這樣一個(gè)大城市和周邊城市之間，應(yīng)該形成互補(bǔ)和聯(lián)動(dòng)的效應(yīng)。大城市、中城市、小城市聯(lián)起來(lái)，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)。有一些非常需要聚集性的城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，比如金融業(yè)，就比較適合于大城市。有一些產(chǎn)業(yè)，適合中小規(guī)模形成地方化經(jīng)濟(jì)，則可以分布到小城市或者可以自愿到小城市。對(duì)于居民也是，一些大型的公共設(shè)施和服務(wù)也需要規(guī)模經(jīng)濟(jì)，還是應(yīng)該在大城市，比如機(jī)場(chǎng)和博物館。而一些滿足日常需要為主的服務(wù)業(yè)，小城市也是具備發(fā)展能力的。這樣使居民和產(chǎn)業(yè)能夠在大中小城市自由選址，形成一個(gè)梯度的自由選址。

具體到京津冀應(yīng)該怎么做，我不了解。但我覺(jué)得人口和產(chǎn)業(yè)，都應(yīng)該在不同城市之間進(jìn)行差異化分布，而公共服務(wù)則應(yīng)該共建共享。京津冀這樣一個(gè)地區(qū)，北京的公共服務(wù)優(yōu)勢(shì)最明顯，不僅是數(shù)量問(wèn)題，很多是質(zhì)量問(wèn)題，比如優(yōu)質(zhì)師資、優(yōu)質(zhì)醫(yī)生、高考錄取的概率，這些都是質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。公務(wù)服務(wù)共建共享機(jī)制應(yīng)該和房地產(chǎn)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，因?yàn)楣卜?wù)分散開(kāi)會(huì)帶來(lái)居住地方的機(jī)會(huì)差別。那如何能夠避免房?jī)r(jià)先行？在公共服務(wù)開(kāi)始改良的地方，就不能夠限制當(dāng)?shù)刈》坑玫氐耐恋毓┙o。因?yàn)榫幼∮玫毓┙o約束，一般會(huì)帶來(lái)房?jī)r(jià)的快速上升。為了靠近某個(gè)學(xué)校，就必須要支付很高的房?jī)r(jià)，降低了住房支付能力。所以為了提高人們住房的支付能力，就應(yīng)該在比較好的公共服務(wù)的地方加大住房供給，給人們提供機(jī)會(huì)。

我也做過(guò)一些研究，發(fā)現(xiàn)高速鐵路對(duì)城市群的建設(shè)和一體化有著非常積極的作用。高速鐵路的連通，有助于緩解大城市的擁堵。大城市能夠享受其正外部性，同時(shí)又降低負(fù)外部性。當(dāng)然這些經(jīng)驗(yàn)也許不能適用于京津冀。

一體化要防止河北“先受其害”

鄭新業(yè)(中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授)

講京津冀一體化，從更廣泛背景看是國(guó)家問(wèn)題的縮影，京津冀地區(qū)可以發(fā)現(xiàn)有三個(gè)特征：污染嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度重復(fù)，地區(qū)差異大。北京沒(méi)有對(duì)周圍產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生輻射、也沒(méi)有帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

城市發(fā)展到一定階段，污染的確很嚴(yán)重。從工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、工業(yè)煙塵排放量三個(gè)指標(biāo)看，京津冀城市全部位列全國(guó)的前20名。唐山二氧化硫排放量排第一，石家莊工業(yè)廢水排放量第一，本區(qū)排污最少的承德也排在13。北京工業(yè)廢水排在7位，二氧化硫排在10位，煙塵排第11位。

第二件事是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度重合。20 11年中國(guó)的高耗能產(chǎn)業(yè)，北京占1.6%，天津3%，河北占7%，京津冀地帶占了11.5%。以唐山為例，唐山粗鋼產(chǎn)量，2008年是8107萬(wàn)噸，占全國(guó)產(chǎn)量9.4%，生鐵占全國(guó)產(chǎn)量比重是10 .4%，鋼材占8890萬(wàn)噸，占全國(guó)產(chǎn)量6 .5%。同樣的指標(biāo)，邯鄲是5 .1%、5 .3%和3.8%。如果把天津和北京、河北放在一起，粗鋼占3 0 %、生鐵2 5 %、鋼鐵17.5%，整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)確實(shí)比較重合。這種高度重合的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不是從天上掉下來(lái)的，經(jīng)常說(shuō)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩，其實(shí)十幾年來(lái)的鋼材產(chǎn)銷兩旺。沒(méi)有河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)，北京的高速公路、高鐵怎么來(lái)？所以我想說(shuō)這既是它的問(wèn)題也有它的合理性。

第三件事是發(fā)展差異大。我們來(lái)看看關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人均工資的排名，北京人均收入全國(guó)排名第二，唐山排名第7，天津排名17，保定排名179。全國(guó)范圍的排名，河北的城市，除了唐山之外，都是往后的，而且很靠后的。如果用低保來(lái)衡量一個(gè)城市的消費(fèi)生活水平，北京的人均低保額度，仍然位居全國(guó)前列。河北額度最高的是石家莊，238元/月，像滄州這樣的地方，是173元/月的。如果從公共服務(wù)角度來(lái)看，河北的水平就更差，河北醫(yī)生、醫(yī)院的比重都很少。人居來(lái)看，城市綠化率北京排名全國(guó)第19名，河北的滄州就得排到208位了。所以京津冀區(qū)域發(fā)展差距非常大，明顯是第一世界和第三世界的差距。

很多人認(rèn)為發(fā)展京津冀一體化，會(huì)形成新的增長(zhǎng)帶，但我覺(jué)得不太容易實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楸本┯凶约旱慕?jīng)濟(jì)問(wèn)題，有沒(méi)有余力去支持和幫助河北是個(gè)問(wèn)題。第二，北京的優(yōu)勢(shì)在于教育、醫(yī)療、體育、傳媒和中央政府，這四個(gè)領(lǐng)域里是集聚經(jīng)濟(jì)，很難打破，北京現(xiàn)在經(jīng)常討論的問(wèn)題是把醫(yī)院全部遷走，還是把醫(yī)院科室遷走。醫(yī)院不僅是醫(yī)生，而且必須要有支撐系統(tǒng)。把一個(gè)醫(yī)院遷往河北又得建支撐系統(tǒng)，醫(yī)療中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)都會(huì)被犧牲掉。而且麻煩的是醫(yī)生自己會(huì)跑，病人也不一定會(huì)去。所以京津冀一體化就想把產(chǎn)業(yè)輸出過(guò)去，但不一定能過(guò)去，這是行業(yè)本身性質(zhì)所決定的。即便是在北京市內(nèi)，現(xiàn)在中國(guó)人民大學(xué)要遷到通州，校長(zhǎng)就已經(jīng)覺(jué)得非常難辦，人大附小附中怎么辦？當(dāng)然產(chǎn)業(yè)搬遷也不是全部失敗，首鋼搬遷就相對(duì)成功，一下子把唐山的鋼產(chǎn)量提上了。京津冀一體化，如果準(zhǔn)備打破城市的聚集經(jīng)濟(jì)，這是假定北京資源密度很高，要往河北流，但怎么往河北流是個(gè)難題。

如果京津冀一體化，河北一時(shí)很難獲得什么好處的話，那么“壞處”河北倒是一分沒(méi)少，先享受到了。可以說(shuō)河北人很可能未受其利，先受其害。首先是區(qū)域污染治理，大規(guī)模壓縮產(chǎn)能，河北直接承擔(dān)負(fù)面后果。特別是唐山這樣以鋼鐵和重工業(yè)為主的地方，當(dāng)?shù)厝嗣竦木蜆I(yè)問(wèn)題，企業(yè)損失的賠償問(wèn)題，收入減少問(wèn)題，都是實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題。

北京有嚴(yán)重的交通擁堵和污染問(wèn)題。污染一時(shí)不太好解決，我們來(lái)看交通擁堵，擁堵不一定能怪產(chǎn)業(yè)。北京問(wèn)題完全是布局問(wèn)題，學(xué)校和醫(yī)院都在市中心，大家上學(xué)、辦事全往城里走。所以擁堵問(wèn)題不是把產(chǎn)業(yè)拿出去就能緩解的。很可能產(chǎn)業(yè)沒(méi)輸出，反而北京的就業(yè)結(jié)構(gòu)被破壞了，而就業(yè)結(jié)構(gòu)與城市的經(jīng)濟(jì)活力直接相關(guān)。

那么京津冀一體化要達(dá)到良性發(fā)展，政府需要有積極的作為。第一，要清楚用市場(chǎng)的方法還是行政的方法。市場(chǎng)的方法政府不要做，行政上創(chuàng)造條件，更多讓企業(yè)自己去做。政府職責(zé)范圍和能力范圍內(nèi)，要集中考慮兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是中央政府積極創(chuàng)造條件，減少京津冀地區(qū)企業(yè)和居民日常經(jīng)營(yíng)和生活的差別。比如教育，如果在承德一類大學(xué)錄取率不是百分之九點(diǎn)幾，而是百分之二十幾的話，我相信很多人都跑到承德去了。再是低保、醫(yī)療等問(wèn)題，都要縮小差距。第二，也是最重要的財(cái)政，中央財(cái)政應(yīng)該想辦法，幫助河北省度過(guò)當(dāng)前如此之巨大的沖擊，尤其是環(huán)境治理造成的企業(yè)關(guān)停沖擊，幫助河北省度過(guò)企業(yè)大規(guī)模關(guān)停所帶來(lái)的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問(wèn)題，我以為至少第一年有一千億的轉(zhuǎn)移支付，中央政府必須拿出誠(chéng)意來(lái)，這是需要考慮的。第三，中央政府的治理形式，現(xiàn)在靠三省協(xié)調(diào)機(jī)制是不行的。清代有過(guò)直隸省，以前也設(shè)過(guò)華北局，這些其實(shí)都是一種區(qū)域整合的治理機(jī)制，現(xiàn)在并沒(méi)有這樣一種治理機(jī)制?，F(xiàn)在這些問(wèn)題，靠地方政府協(xié)調(diào)確實(shí)很困難。所以在執(zhí)政黨和中央政府的體系里是否應(yīng)該設(shè)一個(gè)專門辦公室，類似西部大開(kāi)發(fā)辦公室，其實(shí)就是在中央政府內(nèi)建立的協(xié)調(diào)機(jī)制，完成階段任務(wù)后就撤銷了，這其實(shí)就很可取。

(南都評(píng)論記者李靖云整理)