副中心通州:失調的轉移
就北京城市副中心的定位來說,通州處在京津走廊上很重要的一個節(jié)點,從區(qū)位上來說還是有一定優(yōu)勢的。段浩說,整個通州區(qū)的空間產業(yè)布局應該進行統(tǒng)籌管理,將分散的資源整合起來,享受規(guī)模經濟的好處。
4月初的一天傍晚,中央政治局委員、北京市委書記郭金龍在結束了一天的考察后,從八通線土橋站上車,一路下行到四惠站,了解地鐵運營情況。
這個時間段,通州進入北京主城區(qū)的客流量較少,郭金龍可以在地鐵上有轉圜的余地。對面的上行方向上,八通線的列車,正運載著滿滿當當的乘客,從主城區(qū)駛向通州。這一天,就深入貫徹落實習近平總書記在北京考察的重要講話精神,郭金龍在通州區(qū)調研了一整天。
這次調研,被外界廣泛解讀為頗具深意。3月份,關于“政治副中心落戶保定”被幾番熱炒和辟謠之后仍持續(xù)高熱,讓這個早已被明確為北京城市副中心的通州略顯尷尬,輿論在猜測著:通州的功能和作用,正在被改寫嗎?
這次調研中的講話,或許給了輿論一個交代。郭金龍明確指出,總書記習近平的講話為北京發(fā)展和管理工作指明了方向,通州作為城市副中心,責任更重,要求更高。通州是京津冀發(fā)展的重要戰(zhàn)略節(jié)點,與天津武清區(qū)和河北廊坊市比鄰而居,完全能夠相互融合發(fā)展。
誰的副中心?
2012年,北京首次正式提出將通州打造為城市副中心,是在2012年北京市第十一次黨代會上。隨后在2013年和2014年北京市政府工作報告中,也都明確要求加快通州這一城市副中心的建設。
但副中心的概念提出,或許更早。實際上,在學界,關于將通州建設成為北京城市副中心的提法,提出已近十年。北京社科院副院長趙弘認為,將通州打造為副中心,可以有效解決北京單中心的城市格局。“在現有的交通和區(qū)位條件下,通州作為北京的副中心,仍然是最有優(yōu)勢的。”趙弘說。
而在通州方面看來,北京城市副中心的建設一直在快速推進當中,地鐵M6號線二期、北環(huán)環(huán)隧、市政道路改造等一批重點工程在緊張施工。自2013年10月份以來,新華大街進入升級改造,這條通州區(qū)的主干道全長約1.8公里,整體工程預計今年年底完工。
事實上,通州新城規(guī)劃,在幾年時間里數易其稿,規(guī)格不斷提升,北京市對通州新城賦予了世界級城市的定位。2011年,北京市發(fā)改委牽頭制定的《加快通州現代化國際新城建設行動計劃》,給予了通州全面、系統(tǒng)的支持。這讓其他區(qū)縣,尤其是遠郊區(qū)縣,難望其項背。
通州區(qū)區(qū)長岳鵬曾表示:通州新城被視作獨立城市,比上海浦東新區(qū)的建設標準更高。事實亦如此,通州新城的規(guī)劃采用了低碳、環(huán)保標準,而國際上將此作為強制標準的,尚無先例。
“北京副中心與首都行政副中心,顯然不是同一概念。”北京長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所高級咨詢師段浩告訴記者,實際上北京副中心是北京市的定位,如果將來真正出現首都副中心的概念的話,就需要中央政府來統(tǒng)籌協調。
就北京城市副中心的定位來說,通州處在京津走廊上很重要的一個節(jié)點,從區(qū)位上來說還是有一定優(yōu)勢的。但這種優(yōu)勢并不是一種不可替代,或者說獨有的優(yōu)勢。段浩認為,通州相比大興也好,順義也好,尚未形成特別突出的優(yōu)勢。
怎么把這種毗鄰河北和天津的地緣優(yōu)勢轉化為現實的優(yōu)勢。其實,從今年年初以來,在通州層面上,正在加速。3月18日,由通州區(qū)委書記王云峰牽頭,北京的通州、天津武清和河北廊坊三地的一把手在通州聚首,開始探討立足于三地的京津冀協同。在會上,王云峰提出,三地應立足各自比較優(yōu)勢,立足區(qū)域優(yōu)勢互補原則、立足合作共贏理念,努力使三地成為京津冀協同發(fā)展的示范區(qū)。
在這次會議上,三地達成了一致意見:重點圍繞高速公路、城際軌道等交通設施建設,積極對接互聯互通項目,盡快打通斷頭路、瓶頸路。同時,將北運河、潮白河綜合治理作為三地生態(tài)文明和環(huán)境建設專項工程重點推進,協調聯動加大水污染治理和水系景觀建設力度,共同推動旅游業(yè)跨區(qū)域聯合發(fā)展。同時,三地首腦的會晤也將在今年加強頻次。
產業(yè)進與出
作為北京的城市副中心,通州的定位明確之后,對于通州來說,一方面承接北京市主城區(qū)的功能和產業(yè)進駐,一方面又向周邊的廊坊和武清轉移產業(yè)。一進一出,將通州騰挪為一個現代化的新城區(qū)。
段浩說,在這個過程中,通州就像一個水池子一樣,一個注水的龍頭,一個流水的龍頭。這兩個龍頭的速度,首先要協同一致。
不過,對于當下的通州來說,不一致的風險仍時時刻刻存在。作為規(guī)劃中的世界級新城,很多高端項目還沒有真正落下來,總體上,通州呈現“只聞樓梯響,不見人下來”的尷尬中局,高端大氣上檔次的通州新城還沒有建起來。國際醫(yī)療服務區(qū)、文化旅游區(qū),環(huán)渤海的高端總部基地,高端的功能已經在打造,但懸念仍然是:這些項目能不能夠把高端產業(yè)帶動起來。
那么,對于通州要流出去的水——很多低端的生產制造型企業(yè)來說,客觀上已經沒有發(fā)展空間,但想要讓他們流出去,卻并不容易。
段浩分析,實際上,近些年的通州,一些低端的加工制造業(yè),諸如服裝、家具、食品加工等行業(yè),已經遵循著市場的規(guī)律,逐步將生產經營向臨近的河北和天津轉移。有很多企業(yè),雖然廠址顯示在北京通州,但實際生產經營也都在河北,比如在燕郊。
對這些企業(yè)來說,最直接的考量,就是能把生產成本降下來。因為河北的土地、用工等各方面成本都比較低。尤其在土地成本上,相差是十分懸殊的。另外一個方面,河北在政策優(yōu)惠上力度很大。
政府的規(guī)劃導向和市場的力量,在共同決定著通州的未來。以通州目前的地價,一般的制造型企業(yè)已經很難消化土地成本,高昂的土地成本,已經將想進入的制造業(yè)擋在了門外。而真正有實力也有意愿的,都是房地產開發(fā)商。
實際上,從近些年通州的發(fā)展現狀來看,房地產一業(yè)獨大的局面,代表著市場選擇的強大力量。對通州未來的價值判斷,商業(yè)地產的力量明顯處于強勢,發(fā)展總部經濟,本身就代表著市場的選擇。
行政體制待破題
根據通州“十二五”規(guī)劃,通州區(qū)提出力爭使潞城、永順、梨園、宋莊、西集、張家灣、漷縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收,均實現過十億的規(guī)模。為此,通州每個鎮(zhèn)都制定了自身的發(fā)展規(guī)劃。
例如,在“十二五”期間,作為文化創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)的宋莊鎮(zhèn),將加速城市化、集聚高端產業(yè),力爭到2015年稅收達到30億元以上。以運河核心區(qū)為中心,宋莊、西集、漷縣、永樂店、馬駒橋五鎮(zhèn),將形成對運河核心區(qū)相拱衛(wèi)的發(fā)展格局。
而這幾個經濟規(guī)模日益雄厚的鎮(zhèn),將成為通州城市化的又一考驗。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn),無疑已進入快速城市化的發(fā)展軌道,高樓大廈成片相連,但在管理上,仍維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制,各自為政。
通州目前有大大小小的園區(qū)16個,從這個數字上,便能反映出通州面臨的現實問題。園區(qū)過多過散,各個園區(qū)參差不齊的現象非常突出,功能也非常分散??梢哉f,通州區(qū)本身在產業(yè)的發(fā)展和布局上,并沒有科學的統(tǒng)籌。
這種現象,肇始于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭相辦園區(qū)。發(fā)展到今天,通州既有國家級的產業(yè)園區(qū),也有北京市的產業(yè)園區(qū),各種區(qū)級的、村級的小園區(qū)比比皆是,這種局面一直沒有得到改善,并被繼承下來了。
現在,對于這些園區(qū)的企業(yè)來說,留在北京發(fā)展的空間成本非常高,亟需騰挪。但在鎮(zhèn)這一級政府來說,這些企業(yè)又意味著穩(wěn)定的稅收和GDP,又不希望這些產業(yè)完全搬走。
而在京津冀協同的大背景下,在被明確定位為副中心的通州,在既有的碎片化的行政區(qū)劃之下,產業(yè)進出的協同面臨著尷尬的速度選擇,是快一點還是慢一點呢?這樣的現實困境,或許映照了整個京津冀地區(qū)產業(yè)轉移的現實。“通州新城的城市化管理體制,亟待探索創(chuàng)新??梢哉f,理順體制,甚至比基礎設施建設更急迫。”趙弘說。這需要北京市層面的頂層設計,把管理的體制和機制設計好,進行穩(wěn)步地開發(fā)。
在現有的行政管理框架下,村委會也擁有很大的權限。有一次,趙弘去慕名考察一個大力招商的總部基地大樓,去了才發(fā)現,這是一個村委會集資興建的總部基地大樓。項目從外觀、內部設計到裝備,都達不到要求,自然很難招商,但在主導這片土地的發(fā)展上,村委會擁有很大的自主權。
事實上,街道辦事處是政府派出機構,主要承擔公共服務功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是一級政府,負有經濟建設重任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益糾葛下,城市空間規(guī)劃會碎片化,形不成統(tǒng)一的管理體制。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理辦法推進城市化,而且是快速的城市化,會出現問題。“要打破這種行政管理體制,就是撤鄉(xiāng)并村。”趙弘說。通州區(qū)的某些村,形態(tài)上早已成了高樓大廈,農民也都上了樓,但村委會的建制卻還在。只要村委會機構還在,就有謀求利益的沖動。如果一個企業(yè)要入駐,還要和村長談判,滿足所在村莊的利益。
碎片化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理格局,也讓通州在“城市副中心”的宏觀政策框架下,實際的競爭力并不明顯。如果橫向與大興、順義等區(qū)縣比較,通州區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢雖然明顯,但在既有的產業(yè)基礎、基礎設施方面,并沒有不可替代的優(yōu)勢。某些方面,甚至居于劣勢。段浩說,整個通州區(qū)的空間產業(yè)布局應該進行統(tǒng)籌管理,將分散的資源整合起來,享受規(guī)模經濟的好處。
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