一、背景和問題

洞庭湖地跨湖南、湖北兩省，是我國第二大淡水湖、長江重要的調儲湖泊和國際重要濕地，素有“魚米之鄉(xiāng)”和“天下糧倉”的美譽，擔負著長江流域生態(tài)安全、水安全和國家糧食安全的重大責任，具有保持江湖水域生態(tài)平衡的重要功能。

但是近年來，洞庭湖區(qū)受江湖關系、氣候變化和人類活動等因素影響，湖泊萎縮、生態(tài)退化問題日益凸顯，統(tǒng)籌湖區(qū)經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護刻不容緩。

一是湖泊日益萎縮。近10年來，洞庭湖水情變化較大，低枯水位提前，水資源時空分布不均，入湖水量由多年平均入湖量的2501億立方米減少至2050億立方米，其中松滋、虎渡、藕池三口入湖水量相應由846億立方米減少至500億立方米，荊南四河部分河道斷流期超過半年。

二是生態(tài)環(huán)境惡化。湖泊水量減少，湖體自凈能力下降。湖區(qū)農藥化肥使用量大，農業(yè)源化學需氧量和氨氮排放量增加，湖體水質總體呈中營養(yǎng)狀態(tài)，無法達到水域功能要求。湖泊濕地萎縮，生物多樣性降低，外來生物入侵日益嚴重，工農業(yè)生產用水特別是人畜飲水安全受到嚴重威脅。

三是發(fā)展相對滯后。洞庭湖區(qū)農業(yè)比重大，農村人口多，“三農”問題突出。生態(tài)保護區(qū)、蓄滯洪區(qū)發(fā)展制約因素多，基礎設施滯后，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不高，地方財力比較薄弱。湖泊、河州釘螺孳生，血吸蟲病問題仍長期困擾湖區(qū)。湖區(qū)已從歷史上的富庶之地變成發(fā)展較慢、相對落后的地區(qū)。

二、建議和理由

2014年5月12日，國家發(fā)改委印發(fā)《洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)規(guī)劃》的通知。通知指出，指導和推動洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)建設，是深入實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的重大舉措，對于探索大湖流域以生態(tài)文明建設引領經濟社會全面發(fā)展新路徑，促進長江中游城市群一體化發(fā)展和長江全流域開發(fā)開放具有重要意義。要認真貫徹落實《國務院關于洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)規(guī)劃的批復》精神，提高認識、加強組織，緊密合作、扎實工作，努力把洞庭湖區(qū)打造成為全國大湖流域生態(tài)文明建設試驗區(qū)、保障糧食安全的現(xiàn)代農業(yè)基地、“兩型”引領的“四化”同步發(fā)展先行區(qū)、水陸聯(lián)運的現(xiàn)代物流集散區(qū)、全國血吸蟲病綜合防治示范區(qū)，為促進中部地區(qū)崛起發(fā)揮典型示范作用。

2014年7月，根據全國人大代表工作安排，我參加了由湖南省人大常委會組織的部分全國人大代表專題考察調研。經過三天的實地走訪考察，對洞庭湖區(qū)的生態(tài)保護現(xiàn)狀有了更加深刻的認識?？傮w而言，各地和各有關部門在洞庭湖區(qū)生態(tài)保護方面做了大量工作。同時，我們也看到當前洞庭湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境仍然比較脆弱，生態(tài)保護形勢嚴峻，湖區(qū)百姓的基本生活用水資源的保障仍然存在困難，生態(tài)保護與經濟發(fā)展之間的矛盾仍然比較突出，總體形勢可以概述為喜憂交集、憂大于喜，問題較多、困難不少。因此，洞庭湖的生態(tài)保護和生態(tài)補償問題必須引起各級政府和湖區(qū)人民的高度重視，建立洞庭湖生態(tài)補償機制也是一個必須解決的問題。

要形成有效管用的洞庭湖生態(tài)補償機制，應當達到以下五個目的。一是以國家補償機制為主，省里適當補助。市縣等基層政府根據具體情況配套資金投入，同時積極考慮引入社會投資、捐贈和國際資金，多渠道拓寬資金來源。二是建立國家中央生態(tài)補償專項基金，補償老百姓由于生態(tài)保護帶來的損失。湖區(qū)百姓由于生態(tài)保護所犧牲的正常的生產活動應當由國家予以適當補償，建議國家建立專項基金，?？顚Ｓ?。三是制定生態(tài)補償的具體實施規(guī)劃，依法補償。要細化補償機制的內容，特別是明確補償機制的范圍、對象、數量、時間和方式。要研究好“補什么、補給誰、怎么補、補多少、補多久”等問題。建議初期可以先進行試點，然后根據情況逐步擴大范圍和數量。四是通過建立補償機制，使生態(tài)補償制度化、常態(tài)化、長久化。通過補償機制可以不斷提高生態(tài)保護意識，強化生態(tài)保護的制度約束，以此保障各項生態(tài)保護措施落實到位。五是正確處理好生態(tài)保護與補償的關系。要以保護為主、補償為輔，以保護為目的，以補償促保護，最終要實現(xiàn)洞庭湖碧水藍天、美景如畫、造福人類的目的。

同時，建立洞庭湖生態(tài)補償機制應當遵循以下九項原則：一是補償機制建立工作要加強領導、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一抓落實?？梢栽谑“l(fā)改委成立相關機構，增加相關職能，加強領導、指導和引導。二是補償機制要服務于生態(tài)保護。三是補償機制必須優(yōu)先考慮民生，特別是人畜飲水等基本生存保障的項目。四是補償機制要有利于激勵當地百姓更加自覺地保護生態(tài)，要有效的正向激勵機制。五是補償機制是國家行為，要以中央為主、地方配套為輔。六是補償機制要實事求是，算好賬目。要立足于“先易后難、先少后多、先核心區(qū)后周邊區(qū)、先民生項目后建設項目”。七是補償機制要齊心協(xié)力、?？顚Ｓ?，確保資金使用效率和效果。八是補償機制要加大推動湖區(qū)產業(yè)轉型，大力發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)，引導湖區(qū)人民自力更生，休養(yǎng)生息，營造可持續(xù)的生存發(fā)展環(huán)境。九是補償機制要強化責任，形成嚴肅的問責考核機制，對落實不力的有關部門和責任人要進行問責。