2010年11月04日 07:25法制日報【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

但在“換房”過程中，某些官員或者同他們有聯(lián)系的人從中漁利，例如采取較低的價格和補(bǔ)償從農(nóng)民手中征收土地，再用較高的價格賣給開發(fā)商，這個差價往往是補(bǔ)償款的十幾倍。這個過程并不公開，某些人利用職權(quán)從中獲利。

目前，必須在操作環(huán)節(jié)上進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)有效監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制，更多調(diào)研民意。國土部門應(yīng)從國家層面盡快制定掛鉤試點(diǎn)收益分配的具體方案，使試點(diǎn)項目區(qū)的農(nóng)民真正享受到掛鉤試點(diǎn)帶來的實惠

□視點(diǎn)關(guān)注

本報記者任雪本報實習(xí)生蔣新軍

近日，全國20多個省市正在進(jìn)行的讓農(nóng)民“上樓”行動引起了社會的極大關(guān)注。

被曝光的農(nóng)民“被上樓”的地區(qū)盡管目標(biāo)相同：將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。但他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

據(jù)了解，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策本意是推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約、集約利用，然而這場以政策為依據(jù)的“運(yùn)動”，目前卻被指是曲解國家政策，為地方土地財政所驅(qū)動，正在演繹為違背農(nóng)民利益、以地生財?shù)男峦緩健?

“政策設(shè)計理念及出發(fā)點(diǎn)是好的，不過，國土資源部部長兼任國家土地總督察徐紹史也表示這個政策在操作中出現(xiàn)了一些問題?！敝袊嗣翊髮W(xué)土地管理系博士張遠(yuǎn)索在接受《法制日報》記者采訪時說道。

據(jù)公開資料顯示，目前全國有20多個省份獲得了試點(diǎn)許可，一些試點(diǎn)城市正在進(jìn)行拆村運(yùn)動，并推出“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社?！钡认鄳?yīng)政策以期達(dá)到村居改建為樓房的目的。然而，有學(xué)者調(diào)研后指出，由于缺乏監(jiān)管，這場“試點(diǎn)”背后出現(xiàn)一批合法利益未得到保障的農(nóng)民，境況堪憂。

“上樓”被指無法律依據(jù)政策成某些人漁利工具

“近期，我所在的研究小組對北京某郊區(qū)村里的153戶不愿意搬遷的家庭，做了一份民意調(diào)查。”張遠(yuǎn)索告訴《法制日報》記者，調(diào)查結(jié)果顯示，有超過一半家庭是因為擔(dān)心搬遷以后利益受損而拒絕搬遷。

張遠(yuǎn)索說，除了擔(dān)心利益受損外，“上樓”之后，村民們習(xí)以為常的“圈養(yǎng)家禽、曬農(nóng)作物”都將可能變得“遙不可及”，而類似生活上的改變也成為一些村民拒絕“上樓”的原因。

“‘城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤’在實際操作中存在一些法律問題。將農(nóng)民集中起來創(chuàng)造一個大規(guī)模的村莊，這種‘適度城市化’，改變了農(nóng)村農(nóng)民原來的生活生產(chǎn)方式，這種強(qiáng)制性的做法是缺乏法律依據(jù)的。這種強(qiáng)行的集中，不是正常的‘增減’。政策中明確的‘增減’，只是為了給土地規(guī)劃上的農(nóng)業(yè)用地提供周轉(zhuǎn)空間，并不意味可以讓百姓強(qiáng)行搬遷?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，如果要搬遷就應(yīng)當(dāng)以征地拆遷的方式來處理。

“在我們的走訪中，還有一些村民指出，原來的村居被拆、宅基地被拿走后，換到的只是一處小面積的房子。而且住進(jìn)樓房后，收入沒增加，生活開支更大了?！睆堖h(yuǎn)索說。

據(jù)相關(guān)媒體報道，河北某村的村居按每平方米600多元估價，而樓房按每平方米800元賣給村民。而村民則給這片6層的樓房起名為“雞架”———沒有陽臺，沒有電梯。更為嚴(yán)重的是，其中有一棟樓，蓋了一半裂縫了，又重新再蓋；樓房地基未使用圈梁，用的鋼筋也非常細(xì)；墻體外立面的涂料質(zhì)量差，墻皮開裂；屋頂、墻體下雨天漏水。

不過，令人心憂的是，在這場農(nóng)民“上樓”的運(yùn)動中，問題不僅如此。

據(jù)一位不愿意透露姓名的知情人士說，一些地方政府并未按照承諾的以宅基地?fù)Q房，而是根據(jù)房屋的建筑面積換房；還有一些地方建設(shè)者故意建設(shè)面積較大的房屋，農(nóng)民不得不以商品房的價格購買多出的住房面積。

“事實上，在操作中，許多農(nóng)民都不是完全地?fù)Q房，而是必須從腰包里掏錢買房。有關(guān)部門曾承諾按照每人15平方米的標(biāo)準(zhǔn)，以戶為單位可獲得‘小平方米房屋’，但這一承諾很多地方并未履行，甚至連這樣的房屋都沒有開始施工建設(shè)?！鄙鲜鲋槿耸客嘎墩f，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，在鎮(zhèn)里找不到新的工作，而且生活開銷很大，新生活面臨一定困難。

“在換房過程中，某些官員或者同他們有聯(lián)系的人從中漁利，目前一些地方采取很低的價格和補(bǔ)償從農(nóng)民手中征收土地，再用較高的價格賣給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，這個差價往往是補(bǔ)償款的十幾倍，農(nóng)民并未從中獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。這個過程并不公開，某些人利用職權(quán)之便從中獲利?！鄙鲜鲋槿耸空f，很多地方政府“圈地”后并沒有及時開發(fā)，因此而滋生的腐敗不容忽視。

“地方經(jīng)營土地財政是一個公開的事實，特別是城市周邊的土地升值空間太大，一旦利用增減掛鉤大開綠燈把這些土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，地方政府有很大的獲利空間。在制度上，目前仍沒有很好的辦法來遏制這種典型的‘與民爭利’?！蓖蹂a鋅認(rèn)為，“增減掛鉤”政策如果操作不好的話，就成了“開綠燈”，農(nóng)民的權(quán)益將受到更大的影響。

政策初衷為緩解用地緊操作不規(guī)范致權(quán)力尋租

查閱相關(guān)資料，記者發(fā)現(xiàn)，盡管出現(xiàn)了種種問題，但實際上，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的規(guī)劃初衷是為了進(jìn)一步解決我國愈加緊張的城鄉(xiāng)用地問題。

據(jù)了解，中華人民共和國國土資源部于2008年6月27日發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，其中規(guī)定“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

“這個政策主要是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，農(nóng)村擬將多少建設(shè)用地整理為復(fù)墾耕地，城鎮(zhèn)便可以增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地?！睆堖h(yuǎn)索向記者解釋道，城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間存在明顯的效率落差，并有擴(kuò)大趨勢，必須大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，“單純依賴數(shù)量型挖潛為特色的農(nóng)用地開發(fā)整理，難以成為土地整理的持久方向，加大建設(shè)用地整理是推進(jìn)土地節(jié)約、集約利用的重要途徑。”

近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，耕地數(shù)量銳減，現(xiàn)存數(shù)量已經(jīng)逼近18億畝耕地紅線。有業(yè)內(nèi)人士指出，由于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的快速推進(jìn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長，第二輪全國土地利用總體規(guī)劃設(shè)想的“城進(jìn)鄉(xiāng)退”的格局實現(xiàn)難度很大。

“‘城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤’政策的試點(diǎn)是現(xiàn)實形勢所迫，同時也是落實《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》里‘鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤’的要求所致?！睆堖h(yuǎn)索認(rèn)為，制定政策的初衷是集約土地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，既解決農(nóng)村宅基地粗放占地現(xiàn)狀，又解決城鎮(zhèn)用地擴(kuò)展所需要的建設(shè)用地指標(biāo)，達(dá)到一箭雙雕的政策效果。

據(jù)公開資料顯示，今年6月，國土資源部部長徐紹史主持召開第14次部長辦公會議，而會議主題就是研究規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。

會議提出，有的地方在部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展“掛鉤”，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計劃指標(biāo)管理，影響了宏觀調(diào)控效果。在部批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)用在中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

“不排除這些省份內(nèi)非項目區(qū)的地方政府也渾水摸魚，搭政策順風(fēng)車?！睆堖h(yuǎn)索說道。

對此，王錫鋅直言不諱地表示，增減掛鉤政策用意在于保護(hù)耕地，“政策上，雖用一些農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地，但同時也撤了一些村，多出來的面積彌補(bǔ)建設(shè)用地，這似乎是合理的。但在實際操作中，多出來的宅基地并非所有的都還原成農(nóng)田耕地，這樣做沒有真正合理地解決用地問題?！?

同時，對于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種不盡如人意的現(xiàn)象，王錫鋅認(rèn)為有制度的原因，也有操作的原因：“現(xiàn)在的集體所有制在很多地方是村長、村委會決定，集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不太清楚。此外，制度上對能否在承包期間抵制各強(qiáng)行征收行為不明確，在地方土地財政利益驅(qū)動下，官員濫用職權(quán)來進(jìn)行尋租，獲取非法的收益?！?

專家建議試點(diǎn)節(jié)奏放慢法律明確農(nóng)民土地補(bǔ)償

對于各地農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象的出現(xiàn)，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文在今年兩會時曾疾呼要“急剎車”。

同時，第14次部長辦公會議亦強(qiáng)調(diào)，目前“增減掛鉤”工作的確存在操作不當(dāng)或監(jiān)管不到位的問題，但更多的是各種冠以“增減掛鉤”名義開展的類似工作出現(xiàn)的問題，不必因噎廢食，而要加緊完善。要進(jìn)一步深化對增減掛鉤政策規(guī)定的理解，加強(qiáng)對現(xiàn)行制度的執(zhí)行監(jiān)管，進(jìn)一步完善制度本身。

“必須在操作環(huán)節(jié)上進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)有效監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制，更多調(diào)研民意，在實現(xiàn)國家宏觀利益的同時，切實保障農(nóng)民利益。國土部門應(yīng)從國家層面盡快制定掛鉤試點(diǎn)收益分配的具體方案，使試點(diǎn)項目區(qū)的農(nóng)民真正享受到掛鉤試點(diǎn)帶來的實惠。”張遠(yuǎn)索說道。

王錫鋅表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為農(nóng)民“上樓”涉及到重新規(guī)劃，“目前，防止有關(guān)政策被濫用的遏制程序必須前移，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、變動、調(diào)整，都應(yīng)該由利害相關(guān)者充分的參與?！?

“中國土地征拆問題的癥結(jié)其實就在規(guī)劃這一環(huán)節(jié)，缺乏監(jiān)督的規(guī)劃成了使各種侵害農(nóng)民權(quán)益行為合法化的手段?！蓖蹂a鋅說道。

據(jù)了解，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中明確規(guī)定掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)。具體應(yīng)當(dāng)遵循尊重群眾意愿，維護(hù)集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益等原則。

然而，有評論文章指出，這種規(guī)定在地方土地財政沖動下，并未得到很好的貫徹。

對此，王錫鋅認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從法律上明確農(nóng)民在土地承包期內(nèi)享有的具體權(quán)利，同時在現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)制度不改變的情況下，加強(qiáng)和完善各種標(biāo)準(zhǔn)程度和監(jiān)督。

“否則政府、人民都將受損，獲利的只有部分腐敗官員?！蓖蹂a鋅說。

“制度層面須繼續(xù)強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位，虛化土地所有權(quán)，只有這樣，才有利用市場配置資源的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)?！睆堖h(yuǎn)索認(rèn)為，在試點(diǎn)城市批準(zhǔn)節(jié)奏上，應(yīng)該放緩，如此數(shù)量眾多的省份和城市在短短幾年內(nèi)齊上馬，失去了“試點(diǎn)”本身的意義。針對出現(xiàn)的問題，分析其產(chǎn)生原因進(jìn)而制定相應(yīng)措施，比如對于認(rèn)識上的偏差，需要對試點(diǎn)省份主管領(lǐng)導(dǎo)和項目區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行再培訓(xùn)，做法不規(guī)范和管理有缺陷的地區(qū)要實行主管人員問責(zé)制。

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