“過程公平是結(jié)局公平的最大保障”

——訪美國紐約市法律局副局長 Ms.Lisa Bova-Hiatt

采寫/《民商》記者 韓雪

《民商》：請(qǐng)您介紹一下您所在的紐約市法律局在征地中具體扮演著什么樣的角色？

Lisa: 紐約市法律局是紐約市市長和所有政府部門的代表，法律局共有 700 名左右的律師。這些律師各有專長，其中 13 名律師是專門從事跟國家征收權(quán)有關(guān)的法律法規(guī)工作。我作為其中的一員，在這個(gè)領(lǐng)域工作已超過 10 年。我們代表的市政府部門，包括交通部、房屋保護(hù)發(fā)展部、衛(wèi)生部、警察部門、消防防火部門等。只要這些部門認(rèn)為確有必要采用國家強(qiáng)制征收權(quán)征收某項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)用來做公用目的，那么我所在的法律局就會(huì)馬上與征收部門合作 ：為他們考量此次征收所需的成本、有多少的不動(dòng)產(chǎn)會(huì)受到影響，以及這個(gè)項(xiàng)目將會(huì)帶來的環(huán)境影響。

《民商》：在紐約，政府動(dòng)用征地權(quán)的條件和限制是什么？

Lsia: 政府動(dòng)用征收權(quán)受到憲法和其他法律法規(guī)的嚴(yán)格限制，根據(jù)美國憲法第五修正案的規(guī)定，任何人不得在不給予公正補(bǔ)償?shù)臈l件下把私有財(cái)產(chǎn)充做公用。征收條款是為了防止政府強(qiáng)迫某些民眾單獨(dú)承擔(dān)那些本應(yīng)由全體公眾共同承受的公共負(fù)擔(dān)而設(shè)計(jì)的。同時(shí)在紐約州一級(jí)別，我們還有《不動(dòng)產(chǎn)征收程序法》，在州內(nèi)各城市進(jìn)行征收都必須遵照程序法的規(guī)定。具體說到紐約這個(gè)城市還有自己的兩部法規(guī)，《紐約市憲章》和《紐約市行政法》，這兩部法規(guī)做出了更具體的程序規(guī)定。動(dòng)用征收權(quán)，我們要實(shí)現(xiàn)公眾利益和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)利益的平衡，這一方面確保人們由于征收權(quán)的動(dòng)用能夠獲得某種利益，又不至于讓某一部分人為此付出太大的代價(jià)和犧牲 ；同時(shí)征收的過程要保證公平，因?yàn)檫^程的公平是最后結(jié)局公平的最大保障。

《民商》：在法律原則性規(guī)定下，具體到每次動(dòng)用征地權(quán)的決議是如何做出的？被征地的民眾在決策中有沒有發(fā)言權(quán)，如何來衡量什么是公共利益？

Lsia: 在行使征收權(quán)的決策過程中，聽證會(huì)是關(guān)鍵。在政府當(dāng)局正式?jīng)Q定征收某塊不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利之前，所有召開的公眾聽證會(huì)討論的焦點(diǎn)只有一個(gè)，就是征收問題本身。而關(guān)于公正補(bǔ)償問題的討論要推遲到后一階段來進(jìn)行。社區(qū)委員會(huì)經(jīng)常會(huì)舉行聽證，市規(guī)劃委員會(huì)要舉行聽證，市議會(huì)也要舉行聽證。我們直寄郵件或通過出版物將聽證會(huì)的舉行信息公開告知給相關(guān)業(yè)主。除了聽證會(huì)，在一對(duì)一的情況下，有關(guān)機(jī)構(gòu)跟個(gè)人業(yè)主之間接觸和磋商機(jī)會(huì)仍然很多。在這個(gè)過程中，我會(huì)始終給這個(gè)征收主體以及開發(fā)商提出我們的建議，比如說在舉行公眾聽證會(huì)的時(shí)候，征收主體什么話可以說，什么話最好不要說，而且還要告訴他們，在舉行公眾聽證會(huì)的時(shí)候，最好不要有律師在現(xiàn)場，因?yàn)槠胀ü娍吹郊~約市的律師都有焦慮感。所有要舉行的聽證會(huì)結(jié)束之后，工作就交由紐約市法院局來做，提出相關(guān)的申請(qǐng)。舉一個(gè)具體案例，梅爾羅斯公地的征收發(fā)生在上世紀(jì) 90 年代。當(dāng)時(shí)紐約市政府經(jīng)過考察，認(rèn)為梅爾羅斯公地是城市改造的最佳選擇，為此要?jiǎng)佑脟艺魇諜?quán)，征收梅爾羅斯地區(qū)的很多私人財(cái)產(chǎn)，將其用于組建更適合發(fā)展的綜合項(xiàng)目。1993 年，紐約市政府拿出了一份針對(duì)梅爾羅斯公地規(guī)劃的新草案，同時(shí)遵照紐約市 1976 年頒布的土地使用統(tǒng)一審議程序進(jìn)行審議，以確定動(dòng)用國家征收權(quán)要舉行什么性質(zhì)的公眾聽證會(huì)，以及聽證會(huì)相關(guān)的規(guī)則。聽證會(huì)有很高的透明性質(zhì)，這樣的聽證會(huì)存在，使得征地過程變得比較容易。梅爾羅斯公地項(xiàng)目在 1994 年 1 月到 4 月間一共舉行了 6 次公眾聽證會(huì)，給予業(yè)主足夠機(jī)會(huì)具體了解梅爾羅斯公地的改造計(jì)劃，并可以充分地表達(dá)內(nèi)心的擔(dān)憂、恐懼、滿意或不滿。經(jīng)過多次的表達(dá)，他們在精神層次上已經(jīng)做好了自己不動(dòng)產(chǎn)要被國家征收的準(zhǔn)備。

《民商》：那么，如果雙方經(jīng)過多次聽證會(huì)仍不能達(dá)成一致，征地程序?qū)⑷绾芜M(jìn)行？

Lsia: 如果不能達(dá)成一致，業(yè)主甚至可以越過基層法院直接向中級(jí)法院申訴。但是中級(jí)法院的審查范圍是非常有限的，審查只能針對(duì)征地是否出于公共目的、征收規(guī)劃是否做了足夠的環(huán)境影響評(píng)估，或者這一征地計(jì)劃是否符合聯(lián)邦和州一級(jí)的法律要求。如果法院駁回市政府征收土地的請(qǐng)求，就意味著市政府如還要繼續(xù)征收，就必須回到整個(gè)流程的最原始起點(diǎn)，即最初的公眾聽證會(huì)開始。

《民商》：政府要對(duì)被征地者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是如何確定的呢？

Lsia: 土地使用統(tǒng)一審議程序完成之后，市政府可以馬上啟動(dòng)征收不動(dòng)產(chǎn)所必須的法庭程序。但在市政府從法院那里要求獲得土地產(chǎn)權(quán)之前，必須要對(duì)受到影響的不動(dòng)產(chǎn)所有者提出補(bǔ)償報(bào)價(jià)。這個(gè)報(bào)價(jià)必須是以該不動(dòng)產(chǎn)的公平市場價(jià)值為基礎(chǔ)，以征收當(dāng)日該不動(dòng)產(chǎn)用于最高、最佳用途的價(jià)值來確定。但在這方面也有一些例外情況，比如說如果該不動(dòng)產(chǎn)所在的區(qū)域規(guī)劃將來可能會(huì)發(fā)生變化，然而無論其價(jià)值在日后是升高抑或降低，變動(dòng)的部分都是不可以被當(dāng)作是賠償?shù)幕A(chǔ)。就市政府而言，非常愿意在征收之前就能夠跟業(yè)主就相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行談判，并且達(dá)成一致意見。所以市政府會(huì)在進(jìn)行征地前寫一封信給相關(guān)的業(yè)主，明確提出市政府的賠償金額。如相關(guān)業(yè)主對(duì)這個(gè)出價(jià)有興趣，市政府就會(huì)邀請(qǐng)他們就最終出售的價(jià)格進(jìn)行談判。而且市政府當(dāng)局在最終的出價(jià)方面是有比較大的談判尺度的，如在紐約相關(guān)征地涉及到城市改造更新，那么市樓宇保護(hù)發(fā)展局的談判尺度可以比評(píng)估價(jià)再高出20%。

《民商》：雙方對(duì)補(bǔ)償達(dá)不成一致怎么辦？

Lisa: 當(dāng)然一般來說，雙方達(dá)成和解是最好的結(jié)局。但是在有的情況下，如不動(dòng)產(chǎn)所有者對(duì)不動(dòng)產(chǎn)擁有太多的感情因素，或者是對(duì)于所獲賠償有不合理的過高期望，那么雙方只能是把案件訴諸法庭，最后由法官?zèng)Q定這筆不動(dòng)產(chǎn)最終的價(jià)值。每一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)都是特殊的個(gè)體，看到鄰居所獲得的補(bǔ)償金額比自己高，決不能成為反抗市政府對(duì)你的補(bǔ)償金額決定的理由。補(bǔ)償金額一旦送到業(yè)主手中，就意味著業(yè)主承認(rèn)這個(gè)補(bǔ)償金額是公正的，同時(shí)在這方面也有訴訟時(shí)效的規(guī)定。如果法院已經(jīng)對(duì)公正補(bǔ)償金額做出了裁決，已經(jīng)把這筆金額支付給了相關(guān)業(yè)主，業(yè)主在法律規(guī)定的時(shí)效之內(nèi)沒有提出上訴的話，以后就不能提出復(fù)議或上訴的要求。說到公正補(bǔ)償?shù)膯栴}，大多數(shù)人首先想到的是那些被征收人，被征收人應(yīng)該獲得公平、公正的補(bǔ)償，但是作為紐約市政府的一名律師，我想說最終的補(bǔ)償金額也必須對(duì)支付補(bǔ)償?shù)恼畽C(jī)構(gòu)來說是公平和公正的。因?yàn)檫@里往往有很多的挑戰(zhàn)，市政府當(dāng)局征收土地是用于建造房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校、警察局等，如業(yè)主對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)真實(shí)價(jià)值有著過高的、不合理的期望，而造成支付的賠償金額過高、不合理的話，也就意味著這些公眾性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目花費(fèi)代價(jià)太高，以至于在今后的經(jīng)營中會(huì)碰到困難。

《民商》：如果有釘子戶存在？，政府會(huì)怎樣解決這個(gè)問題？

Lisa: 應(yīng)該說，法院正式簽署相關(guān)命令，賦予政府對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)之后，產(chǎn)權(quán)就正式轉(zhuǎn)移了。但并不能說市政府馬上就擁有了這塊產(chǎn)權(quán)的占有權(quán)，因?yàn)檫€必須提供公正的補(bǔ)償給原先的業(yè)主。同時(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移之后，有可能原來的業(yè)主或者是租戶仍然不愿意自動(dòng)搬遷，在這種情況下，我們唯一可以做的事，就是請(qǐng)求法院的協(xié)助和執(zhí)行。法院一般會(huì)命令警察部門出面加以干預(yù)，由警察護(hù)送這些釘子戶離開不動(dòng)產(chǎn)。梅爾羅斯最后的產(chǎn)權(quán)是在 1998 年的 7 月份轉(zhuǎn)移到市政府手里，但仍然有 10—12 個(gè)索賠案件沒有達(dá)成最終的裁決，所以即使在 1998 年 7 月產(chǎn)權(quán)已經(jīng)過渡之后，市政府當(dāng)局仍然為這些沒有做出決定索賠的案件支付利息。即從征收發(fā)生到賠償金額支付到業(yè)主手中的時(shí)間差給業(yè)主帶來的利息收入。這意味著時(shí)間越長，市政府要支付給業(yè)主的利息費(fèi)用就會(huì)越高。還有一條規(guī)定，如果法庭最終裁決判給索賠者或業(yè)主的補(bǔ)償金額大大超出預(yù)付金的話，法庭還會(huì)要求由市政府當(dāng)局來承擔(dān)律師費(fèi)、工程師費(fèi)和評(píng)估師費(fèi)等一系列的費(fèi)用。最后在梅爾羅斯公地項(xiàng)目中，截止到 2006 年市政府為這次征收總共的花費(fèi)超過了 3700 萬美元。

《民商》：按照您的描述，在美國動(dòng)用國家征收權(quán)是不是會(huì)造成高成本但低效率？

Lisa: 在我的職業(yè)生涯中，不斷有人向我詢問這個(gè)問題。我總是告訴那些想要獲得某個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的政府部門，通過協(xié)商談判的方式從業(yè)主那里獲得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)要比使用征收權(quán)更好一些。但是在有的情況下，想要征收的政府部門沒有其他的選擇，就只能采用國家征收權(quán)的方法。有的時(shí)候成本確實(shí)非常高，梅爾羅斯公地就是一個(gè)典型的案例，其最后的賠償金額比早先時(shí)候估計(jì)的金額高出許多。但在征地完成之后，舊城區(qū)得到改造、促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也提供了很多就業(yè)機(jī)會(huì)，不僅是建筑工人，還有很多更好的工作崗位都創(chuàng)造出來了，所以我們還是成功的。

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美國 ：合理賠償是關(guān)鍵

在美國，各個(gè)行業(yè)都有一個(gè)“公平市場價(jià)格”。而房地產(chǎn)行業(yè)的這個(gè)價(jià)格，就是補(bǔ)償拆遷的標(biāo)準(zhǔn)之一。私人開發(fā)商如果想在一塊土地上搞開發(fā)，就需要事先購買這片土地，包括這里住戶的房產(chǎn)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是，開發(fā)商必須給予拆遷者一個(gè)合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，雙方以公平市場價(jià)格為基準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商。協(xié)商不成，要么放棄，要么“法庭見”。相對(duì)來說，政府征地的情況就比較復(fù)雜，因?yàn)檫@涉及到公共利益與個(gè)人利益孰輕孰重的問題。雖然美國強(qiáng)調(diào)與保護(hù)個(gè)人利益，但公共利益也非常重要。美國相關(guān)法律規(guī)定 ：政府無權(quán)征收個(gè)人土地和財(cái)產(chǎn)，除非給予合理的賠償。這里“合理賠償”的標(biāo)準(zhǔn)，也是以公平市場價(jià)格為參考。如果當(dāng)事雙方不能就合理補(bǔ)償達(dá)成一致，還可以走司法程序。如果被征地的居民輸?shù)袅苏鞯匕讣Y(jié)局通常是美國政府強(qiáng)制性拆遷。但在最高法院作出決定前，普通居民可以對(duì)政府特權(quán)及規(guī)定作出挑戰(zhàn)。美國各個(gè)州均制定了不同版本的“重要空間法”及動(dòng)遷細(xì)節(jié)和補(bǔ)償辦法，賦予政府因水電、道路、公用基礎(chǔ)設(shè)施、國防等公益事業(yè)進(jìn)行征地的特權(quán)。但對(duì)于征地案件，特別是地方政府因經(jīng)濟(jì)開發(fā)而進(jìn)行拆遷的情況，法院是異常謹(jǐn)慎的?？傮w來看，美國地方政府和居民在征地特權(quán)的法律糾紛中各有輸贏，這在一定程度上使政府在動(dòng)用拆遷特權(quán)問題上更加謹(jǐn)慎，而民眾也漸漸習(xí)慣了更多地考慮公共利益。

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