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鄭風(fēng)田:十二份一號(hào)文件有什么變化規(guī)律
算起來(lái),改革開(kāi)放31年,以三農(nóng)為基調(diào)的一號(hào)文件居然有十二份,占了三分之一還多。本文試圖對(duì)這些文件進(jìn)行些梳理,找出其中的一般演變規(guī)律。整體來(lái)看,12個(gè)一號(hào)文件可以分成兩個(gè)階段,上世紀(jì)的五個(gè)一號(hào)文件可歸為一類,1982-1986年;新世紀(jì)的七個(gè)文件,應(yīng)該分成三個(gè)階段,2004-2005調(diào)整農(nóng)民與農(nóng)業(yè),2006-2009重點(diǎn)關(guān)注新農(nóng)村建設(shè);2010應(yīng)該重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)。
一、什么是一號(hào)文件?它有什么樣的作用?
一號(hào)文件是“中央一號(hào)文件”的簡(jiǎn)稱,原指中共中央每年發(fā)的第一份文件,該文件在國(guó)家全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的地位。中國(guó)是一個(gè)上下垂直一體的國(guó)家,下級(jí)政府部門(mén)一般要按上級(jí)的大政方針來(lái)做事,每年的工作思路與工作該如何做?一號(hào)文件在某種程度上就起一個(gè)統(tǒng)一思想、統(tǒng)一指定大政方針的作用。文件被排在一號(hào),一般是給出一個(gè)明確的信號(hào),并不是什么工作都有資格排在一號(hào)位置的,被排在一號(hào)位置的工作應(yīng)該是當(dāng)年各地政府需要重點(diǎn)解決也是國(guó)家亟需解決的問(wèn)題。
三農(nóng)問(wèn)題12次被占據(jù)一號(hào)文件的位置,說(shuō)明三農(nóng)問(wèn)題是我國(guó)最重要、影響最大,當(dāng)然也是最難解決的問(wèn)題之一。
整體來(lái)看,12個(gè)一號(hào)文件可以分成兩個(gè)階段,前五個(gè)一號(hào)文件可歸為一類,1982-1986年;后七個(gè)文件,應(yīng)該分成三個(gè)階段,2004-2005屬于三農(nóng)階段,2006-2009重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè);2010應(yīng)該重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)。
二、上世紀(jì)的五個(gè)一號(hào)文件:1982-1986。
這五個(gè)文件有三個(gè)看點(diǎn),即一個(gè)核心兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)。一個(gè)核心是對(duì)已已在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)的家庭承包進(jìn)行不斷地確認(rèn),消除誤解解決思路統(tǒng)一思想。兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)是指1984年的一號(hào)文件授予農(nóng)民土地承包15年;1985年的一號(hào)文件取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度。前者穩(wěn)定了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)思想,后者給了農(nóng)民銷(xiāo)售自己產(chǎn)品的權(quán)利。
第一個(gè)一號(hào)文件:1982年1月1日,中共中央發(fā)出第一個(gè)“一號(hào)文件”,主要對(duì)迅速推開(kāi)的承包制改革進(jìn)行總結(jié),該文件指出明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制。從思想上突破了傳統(tǒng)的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制框框,這個(gè)文件不但肯定了“雙包”(包產(chǎn)到戶、包干到戶)制,而且說(shuō)明它“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì),而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。 這個(gè)突破不容易,因?yàn)殡m然從1978年小崗村就開(kāi)始進(jìn)行分田單干,但對(duì)全國(guó)而言,還有不少的爭(zhēng)議。尤其是文革中實(shí)行多年的左的思想的影響,要想對(duì)這些在實(shí)踐中被證明對(duì)了的做法進(jìn)行承包,的確需要很大的決心與魄力。
第二個(gè)一號(hào)文件:1983年1月,出臺(tái)第二個(gè)中央一號(hào)文件:《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》。該文件繼續(xù)對(duì)家庭聯(lián)包承包責(zé)任制進(jìn)行解釋說(shuō)明,指出該制度“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展”。
第三個(gè)一號(hào)文件:1984年1月1日,出臺(tái)第三個(gè)一號(hào)文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》,不過(guò)已基本解決了對(duì)家庭承包的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題,農(nóng)業(yè)也取得了歷史上的大收獲。但新出現(xiàn)的問(wèn)題是農(nóng)民對(duì)土地承包究竟該多長(zhǎng)時(shí)間各地做法比較混亂。頻繁調(diào)整承包地的做法嚴(yán)重制約了農(nóng)民投入的長(zhǎng)期性與積極性,故延長(zhǎng)土地承包期,鼓勵(lì)農(nóng)民增加對(duì)土地的投資成為主要關(guān)注點(diǎn),該文件第一次規(guī)定給農(nóng)民土地承包期15年以上,讓農(nóng)民吃了定心丸。
第四個(gè)一號(hào)文件:1985年1月,第四個(gè)一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》出臺(tái)。由于制度激勵(lì)以及農(nóng)產(chǎn)品的調(diào)價(jià),糧食生產(chǎn)連上臺(tái)階,出現(xiàn)農(nóng)民賣(mài)糧難的問(wèn)題,原來(lái)的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)購(gòu)已滿足不了現(xiàn)實(shí)的需要。故該一號(hào)文件提出調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),取消30年來(lái)農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)的制度,對(duì)糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國(guó)家計(jì)劃合同收購(gòu)的新政策,還規(guī)定國(guó)家還將農(nóng)業(yè)稅由實(shí)物稅改為現(xiàn)金稅。這是繼生產(chǎn)領(lǐng)域的改革之后,對(duì)流通領(lǐng)域的重大改革。除了還給農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)利之后,把銷(xiāo)售權(quán)利也還給了農(nóng)民。
第五個(gè)一號(hào)文件: 1986年1月1日,第五個(gè)一號(hào)文件《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》出臺(tái)。該文件針對(duì)農(nóng)業(yè)面臨的停滯、徘徊和放松傾向,文件強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。
上述的五個(gè)文件解決了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制問(wèn)題,從制度上承包農(nóng)民的創(chuàng)造。這段時(shí)間也是農(nóng)業(yè)大發(fā)展,農(nóng)民得到切實(shí)好處的五年。以后的改革重點(diǎn),慢慢以轉(zhuǎn)向老大難城市,決策層試圖利用在農(nóng)村改革取得了輝煌成就的承包制來(lái)解決城市低效率的國(guó)有與集體企業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。
不過(guò)很遺憾的是,自以之后,1988年價(jià)格闖關(guān),1989年64風(fēng)波,1994年分稅制改革,財(cái)權(quán)上移但事權(quán)下移,失去部分財(cái)力的基層政府只要向更下一級(jí)伸手,農(nóng)業(yè)稅被層層加碼,直至出現(xiàn)嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題:農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真可怕。為了解決三農(nóng)問(wèn)題,在新世紀(jì)中央又連續(xù)出臺(tái)新的一號(hào)文件,試圖對(duì)根本上扭轉(zhuǎn)上術(shù)困境。
三、新世紀(jì)關(guān)于“三農(nóng)”的7個(gè)中央一號(hào)文件
其核心思想則是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),通過(guò)一系列多予、少取、放活的政策措施,使農(nóng)民休養(yǎng)生息,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民增收,給農(nóng)民平等權(quán)利,給農(nóng)村優(yōu)先地位,給農(nóng)業(yè)更多反哺。
2004年一號(hào)文件,主題是農(nóng)民;2005年一號(hào)文件,主題是農(nóng)業(yè);2006年一號(hào)文件,主題是農(nóng)村;2010年一號(hào)文件主題城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
新世紀(jì)的一號(hào)文件,其實(shí)可以分成三個(gè)階段,即第一階段重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)與農(nóng)民增收,還一直與過(guò)去18年保持一致。而2006年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),第一次提出新的戰(zhàn)略:新農(nóng)村建設(shè),以后的四年一直圍繞著新農(nóng)村建設(shè)的方方面面展開(kāi)。而在2010年又進(jìn)入到一個(gè)新的階段,實(shí)化過(guò)去提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,從過(guò)去的單輪驅(qū)動(dòng):新農(nóng)村建設(shè),轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)。正是認(rèn)識(shí)到唯有在城鄉(xiāng)、戶籍、土地等過(guò)去一直繞開(kāi)的問(wèn)題上下功夫,才能真正解決我國(guó)目前愈大愈大的不平衡問(wèn)題。
1.2004-2005的兩個(gè)一號(hào)文件:重點(diǎn)關(guān)注傳統(tǒng)的農(nóng)民與農(nóng)業(yè)。
第六個(gè)一號(hào)文件:2004年1月,中央下發(fā) 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》,成為改革開(kāi)放以來(lái)中央的第六個(gè) “一號(hào)文件”。這是在18年之后,中央一號(hào)文件再次聚焦“三農(nóng)”。主要原因是18年來(lái),城鄉(xiāng)差距持續(xù)快速拉大,城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡,影響了小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)民增收,;農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年低速徘徊在4%以下,農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重,農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出;糧食供應(yīng)出現(xiàn)局部緊張,當(dāng)年全國(guó)糧食供需缺口達(dá)3750萬(wàn)噸。
第七個(gè)一號(hào)文件:2005年1月30日, 第七個(gè) “一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》發(fā)布。文件要求,要堅(jiān)持 “多予少取放活”的方針,穩(wěn)定、完善和強(qiáng)化各項(xiàng)支農(nóng)政策。要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,作為一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù),切實(shí)抓緊抓好。
2.2006-2009:4個(gè)一號(hào)文件,重點(diǎn)完善新農(nóng)村建設(shè)的方方面面
第八個(gè)一號(hào)文件:2006年2月, 第八個(gè) “一號(hào)文件” 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)。該文件主要是將中共十六屆五中全會(huì)提出的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)將邁出有力的一步。另外,2006年是“十一五”的開(kāi)局之年,2006年一號(hào)文件不僅管一年,也管五年;不僅管五年,還管長(zhǎng)遠(yuǎn)。2006年一號(hào)文件有許多亮點(diǎn),其中最大的亮點(diǎn)就是全面取消農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)村改革也轉(zhuǎn)入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革階段。
第九個(gè)一號(hào)文件:2007年1月29日, 第九個(gè)一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》下發(fā)。文件要求,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù),要用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè),用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè),提高農(nóng)業(yè)水利化、機(jī)械化和信息化水平,提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率,提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。2007年年中,重慶、成都正式啟動(dòng)了建設(shè)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)工作。其他省區(qū)市也正在采取有效措施,推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展,嘗試從體制和機(jī)制上扭轉(zhuǎn)“重城輕鄉(xiāng)”的格局。
第十個(gè)一號(hào)文件:2008年1月30日, 中央第十個(gè)一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》下發(fā)。該文件主要包括:加快構(gòu)建強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長(zhǎng)效機(jī)制;切實(shí)保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給;突出抓好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和服務(wù)體系基本支撐;逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平;穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和深化農(nóng)村改革;扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè);加強(qiáng)和改善黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)。
第十一個(gè)一號(hào)文件:2009年2月1日,第十一份一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》下發(fā)。 文件指出:擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求,最大潛力在農(nóng)村;實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè);保障和改善民生,重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)民。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度;穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)支撐和服務(wù)體系;穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度;推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化。
3.2010年一號(hào)文件:從新農(nóng)村建設(shè)單輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)
第十二個(gè)一號(hào)文件,即今年的一號(hào)文件,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》。從對(duì)去年12月底在京召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議的報(bào)道中,已可清晰看出一號(hào)文件的思路與主要內(nèi)容。會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求,把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要內(nèi)容,把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵舉措,把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大任務(wù),把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力”。而在這四個(gè)“點(diǎn)”中,最大的亮點(diǎn)當(dāng)然是把城鎮(zhèn)化作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略著眼點(diǎn),也就是說(shuō)自不久前的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出放開(kāi)戶籍限制大力發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)戰(zhàn)略之后,這次的農(nóng)村工作會(huì)議把過(guò)去我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的單條腿戰(zhàn)略:新農(nóng)村建設(shè),正式變成了“雙輪”驅(qū)動(dòng):城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn),并且強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)改革聯(lián)動(dòng),資源要素向農(nóng)村配置,加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度。
四、幾點(diǎn)啟示
農(nóng)業(yè)問(wèn)題一直是個(gè)老大難問(wèn)題,農(nóng)業(yè)問(wèn)題給中國(guó)既帶來(lái)了機(jī)遇也是最大的挑戰(zhàn)之一,農(nóng)業(yè)問(wèn)題短期內(nèi)難以解決,從上述的回顧上有以下幾點(diǎn)啟示:
1.農(nóng)村問(wèn)題什么時(shí)候重視了,就能得到較快的發(fā)展。
新世紀(jì)以來(lái)的6次一號(hào)文件,的確對(duì)近幾年的三農(nóng)問(wèn)題有很大的影響。尤其是對(duì)基層政府有大的導(dǎo)向作用。在目前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村見(jiàn)效普遍比較慢的情況下,農(nóng)業(yè)工作很容易被忽視。通過(guò)一號(hào)文件的形式,統(tǒng)一全國(guó)各級(jí)政府的思想,把工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村工作來(lái),為三農(nóng)問(wèn)題的最終解決奠定一個(gè)良好的基礎(chǔ)。
2.17年沒(méi)有一號(hào)文件的損失需要未來(lái)17個(gè)一號(hào)文件來(lái)挽回?
從1987到2003,整整17個(gè)沒(méi)有一號(hào)文件。這期間不能說(shuō)一點(diǎn)不重視農(nóng)業(yè),但整體農(nóng)村問(wèn)題沒(méi)有一個(gè)總的工作框架,各個(gè)具體工作分散在不同的政府部門(mén),顯得很分散零亂。況且這期間,特別是上世紀(jì)80年代后期至整個(gè)90年代,工作重心一直在城市。農(nóng)村問(wèn)題一直積累到17年,到了很危險(xiǎn)的邊緣。所以農(nóng)村問(wèn)題如果想有一個(gè)大的變化,可能還得10年左右的1號(hào)文件,把損失的17年給奪回來(lái)。
3.未來(lái)的攻艱戰(zhàn)還在后面。
如果問(wèn)題僅僅停留在農(nóng)村還好辦些,問(wèn)題是農(nóng)村問(wèn)題的解決,必須靠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)解決。目前已到了觸及敏感艱難問(wèn)題的解決階段了,那就是如何通過(guò)戶籍制度解決,減少農(nóng)村人口,在不危及精神安全的前提下,通過(guò)中小城市與城鎮(zhèn)的發(fā)展,來(lái)轉(zhuǎn)移大量的農(nóng)村人口。該問(wèn)題的解決,需要協(xié)調(diào)太多的問(wèn)題,包括用地、糧食安全、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障等。處理好了,解決好了,可能會(huì)給我國(guó)帶來(lái)三十年的繁榮。處理不好,則有可能帶來(lái)大的社會(huì)不穩(wěn)定。最少目前可以把已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去的2億多勞動(dòng)力的戶籍問(wèn)題先解決掉。
(評(píng)論者鄭風(fēng)田為中國(guó)人民大學(xué)教授)
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作者:
鄭風(fēng)田
編輯:
dinghl
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