2012年03月09日 04:05
來(lái)源：每日經(jīng)濟(jì)新聞 作者：張敏

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自當(dāng)選政協(xié)委員以來(lái)，全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明幾乎每年都會(huì)提交關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的提案。

今年“兩會(huì)”，蔡繼明共提交了10份提案，其中4份涉及到土地制度改革?！皟蓵?huì)”期間，蔡繼明就這一問(wèn)題接受了 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD)記者的專(zhuān)訪(fǎng)。

二元結(jié)構(gòu)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)受損

NBD：近年來(lái)，農(nóng)民在征地等環(huán)節(jié)遭遇利益損失，甚至引發(fā)一些沖突，這些問(wèn)題的根源在什么地方？

蔡繼明：根源就在于當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元土地制度。我國(guó)憲法規(guī)定：城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權(quán)、同價(jià)。

憲法賦予了國(guó)有土地所有者對(duì)其土地?fù)碛腥慨a(chǎn)權(quán)，而集體土地所有者卻不能買(mǎi)賣(mài)其土地，其所有權(quán)是殘缺不全的。具體體現(xiàn)在，國(guó)有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，而集體土地使用權(quán)只能在集體成員內(nèi)部初始配置，并且宅基地使用權(quán)不能抵押和轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)地的承包權(quán)也不能抵押，其流轉(zhuǎn)也受到一定限制。

NBD：具體到征地和交易環(huán)節(jié)，這種制度怎樣影響農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入？

蔡繼明：城市化進(jìn)程中，凡是需要占用農(nóng)村集體土地的，一律采取政府征收的形式變成國(guó)家所有，而政府對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，基本是單方面壟斷定價(jià)，其水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地的真實(shí)價(jià)值或機(jī)會(huì)成本，二者的差額被地方政府攫取。

這種征地制度，一方面帶來(lái)了城市房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮和城市建設(shè)日新月異的變化，使城市居民享受了現(xiàn)代城市的文明，另一方面則剝奪了4000萬(wàn)失地農(nóng)民平等分享土地增值收益的權(quán)利，其中相當(dāng)大一部分人成為就業(yè)無(wú)崗、務(wù)農(nóng)無(wú)地、社保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”。

此外，《土地管理法》規(guī)定，任何個(gè)人和單位從事建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地。農(nóng)民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設(shè)用地上建設(shè)的住房既不能抵押，也不能向城鎮(zhèn)居民出售，這就堵塞了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入的渠道。

應(yīng)允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

NBD：也就是說(shuō)，行政性征地是造成不平等的一個(gè)重要原因，那么能不能取消這一環(huán)節(jié)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)？

蔡繼明：這也是我們?nèi)珖?guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的一個(gè)建議，就是希望建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，和國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

這就意味著，我們今后的城市建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程如果要占用農(nóng)村土地，就應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)入市場(chǎng)，不能一律采取政府征收的辦法。

此外，涉及到農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)上，應(yīng)當(dāng)允許其自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，這并不影響集體土地產(chǎn)權(quán)的屬性。

NBD：那是不是意味著小產(chǎn)權(quán)房的合法化？

蔡繼明：我認(rèn)為應(yīng)該允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)。小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性就在于，它以比較低的價(jià)格讓城市中低收入階層實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的夢(mèng)想，而對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，增加了他們的財(cái)產(chǎn)收入。

應(yīng)該有條件地推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”。即對(duì)于建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認(rèn)其合法性；對(duì)于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，小規(guī)模的要拆除，大規(guī)模的要在補(bǔ)辦手續(xù)并繳納罰金后予以合法化。這方面有很多細(xì)節(jié)的東西。

NBD：《土地管理法》正在修訂中，您認(rèn)為能不能從法律上真正賦予農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地同等的權(quán)利？

蔡繼明：這次修訂的結(jié)果不好說(shuō)，但我們也提出了這方面的建議。比如，應(yīng)當(dāng)允許集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分(轉(zhuǎn)讓和抵押)的權(quán)利。另外在征地制度上，如果農(nóng)村集體及農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議的，應(yīng)給予他們提起行政訴訟的權(quán)利。在最終裁決做出前，不得實(shí)施征地。