2013年03月05日 02:10
來源：21世紀經(jīng)濟報道 作者：王爾德

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本報記者 王爾德 北京報道

“由于中國水環(huán)境整體形勢非常嚴峻，水環(huán)境污染的壓力在加大，供水水源的水質(zhì)總體有可能呈下降趨勢，部分水源遭受污染，嚴重的甚至喪失了原有功能，給提高水質(zhì)增加了難度，而且供水水質(zhì)安全也面臨現(xiàn)實威脅。” 全國人大代表、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅對本報表示。

王毅認為，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，保障飲用水安全的最基本舉措就是立法，應(yīng)盡快制定《飲用水安全法》，構(gòu)建一個有效的飲用水安全法律保障體系。

飲用水安全不樂觀

《21世紀》：您如何看待我國的飲用水安全形勢？

王毅：飲用水的安全形勢，與我國水環(huán)境的整體形勢密不可分。中國水環(huán)境形勢整體非常嚴峻，而且水污染問題具有成因復(fù)雜、流域性污染影響范圍廣、污染物類型多樣、負荷高和數(shù)量大等特征，不僅使得水資源短缺的問題雪上加霜，而且嚴重威脅人體健康以及生活質(zhì)量的提高。

據(jù)水利部2007年對全國661個建制市和1746個縣級城鎮(zhèn)的4555個城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地的調(diào)查顯示，約14%的水源地水質(zhì)不合格，據(jù)環(huán)境保護部2011年對地級以上城市集中式飲用水水源環(huán)境狀況調(diào)查顯示，約35.7億立方米水源水質(zhì)不達標，占總供水量的11.4%。湖泊富營養(yǎng)化問題突出，藍藻水事件頻發(fā)，河流型水源地安全隱患多，極易發(fā)生突發(fā)性水污染事件。大量工業(yè)項目布設(shè)在江河沿岸，不少尾礦庫位于飲用水水源上游，大江大河及周邊的流動源污染風險較大，直接威脅飲用水安全。

因此，我國飲用水安全形勢不容樂觀，飲用水的安全問題已經(jīng)成為當前我國水危機中最嚴重和最緊迫的問題。

《21世紀》：那么，您認為，我們應(yīng)當如何從根本上解決飲用水安全的問題？

王毅：環(huán)境安全、食品安全和飲用水安全是環(huán)境公共安全相互聯(lián)系的三個方面，從國際經(jīng)驗來看保障環(huán)境公共安全的最根本舉措就是立法。相比較而言，我們的水環(huán)境和食品領(lǐng)域都有了相對完善的法律保障體系，而飲用水安全方面的法律還不完善。我呼吁，應(yīng)盡快制定《飲用水安全法》，構(gòu)建飲用水安全法律制度。

立法缺位

《21世紀》：我國目前關(guān)于飲用水的法律體系存在哪些問題？

王毅：我國現(xiàn)行關(guān)于飲用水安全保障的法律法規(guī)和部門規(guī)章，內(nèi)容分散，法律層級不一，重疊與缺失共存，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性不強，遠不能滿足飲用水安全管理的要求。

制定于1994年《城市供水條例》，是城市供水中具有最高效力的法。但其上沒有明確上位法，因而在實際法規(guī)規(guī)范需要時，有關(guān)的法律都可以以不同的切入點來要求據(jù)此規(guī)范或“認領(lǐng)”城市供水，使得供水行業(yè)管理權(quán)限分散，難以實現(xiàn)行業(yè)的體系化管理，形成了供水安全的管理隱患?！冻鞘泄┧畻l例》已頒布實施18年，部分內(nèi)容已不能適應(yīng)新的管理要求。

同時，飲用水安全管理法律內(nèi)容缺失問題較嚴重，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：飲用水安全監(jiān)管主體和客體的權(quán)責在法律層面不明確；水源保護缺乏法律依據(jù)，目前我國還沒有明確的關(guān)于飲用水水源地保護經(jīng)濟補償?shù)姆蓷l文；供水體制改革缺乏法律規(guī)范；缺乏二次供水設(shè)施管理的法規(guī)、規(guī)章；缺少城市供水應(yīng)急體系建設(shè)的法律法規(guī)及工作機制。

《21世紀》：那么我們是否需要制定一部專門法？

王毅：從法律體系的邏輯性嚴謹性上來看，飲用水安全管理專門立法的缺位，導(dǎo)致行政法規(guī)和部門規(guī)章效力層級中的相關(guān)規(guī)定得不到相應(yīng)的上位法支持，致使不同效力等級之間的法律規(guī)范不能很好地銜接，使得飲用水安全管理法律體系層次不清、結(jié)構(gòu)不全。特別是在現(xiàn)階段，公眾對于飲用水安全的要求日益提高，而飲用水質(zhì)量直接影響人體健康及全面小康建設(shè)的目標，因此，為保障飲用水安全，制定飲用水安全的專門法規(guī)勢在必行。

建立飲水安全框架

《21世紀》：關(guān)于《飲用水安全法》的立法，您有哪些構(gòu)想？

王毅： 根據(jù)我們相關(guān)的研究，我認為應(yīng)借鑒境外國家與地區(qū)飲用水安全管理的成熟經(jīng)驗，并結(jié)合我國目前飲用水安全管理法律體系現(xiàn)狀，該專門法應(yīng)從水源保護、投資運營、農(nóng)村飲用水、水價管理、安全事故應(yīng)急處置、監(jiān)督管理、法律責任等方面提出新增飲用水安全法框架，飲用水安全法律框架思路如下：

一是建立以責任制為基礎(chǔ)，分工明確、責任明確、權(quán)威高效、決策與執(zhí)行適度分開、相互協(xié)調(diào)的飲用水安全監(jiān)督體制。二是建立以飲用水全過程風險評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度。三是堅持預(yù)防為主。遵循飲用水安全監(jiān)管規(guī)律，有針對性地確定有關(guān)制度。四是強化飲用水生產(chǎn)經(jīng)營者作為飲用水安全責任人的義務(wù)。

《21世紀》：水源地的保護是保障飲用水安全的前途，那么您對水源地的保護有哪些法律制度涉及？

王毅：在水源地保護的經(jīng)濟模式上，我建議遵循“誰受益誰補償”的原則，明確飲用水源上下游地區(qū)責任、權(quán)利、義務(wù)和利益，通過建立多渠道的水源地保護經(jīng)濟補償模式，由水費補償、共享基金補償、項目援建補償建立水源地保護經(jīng)濟補償機制。建議設(shè)立省級“水源地保護共享基金”，負責對上游和下游開展經(jīng)濟補償?！八吹乇Ｗo共享基金”由省財政廳通過財政預(yù)算設(shè)立，并通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付對上、下游進行財力性補償。

同時，在水源地的管理模式上，我們建議將政府各部門內(nèi)與水源安全保障相關(guān)的職能部門進行歸并整合，在現(xiàn)行體制下，先成立集中式水源監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一負責水源安全保障，避免職權(quán)分散和互相交叉，避免監(jiān)管缺位和重復(fù)勞動，并精簡行政管理體制，有利于提高管理的有效性和針對性，提高社會公眾的信任和滿意度。在未來大部制改革到位后，應(yīng)將環(huán)境監(jiān)管的相關(guān)職能合并，成立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)。

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