2013年03月09日 05:28
來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào) 作者：馬連鵬

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如何突破部門(mén)利益“挾持”改革方案的困局？

要讓改革方案的設(shè)計(jì)者未來(lái)的地位不定，才有可能在程序上排除利益干擾

“政府部門(mén)本應(yīng)有‘壯士斷腕’的決心，但許多部門(mén)的意愿卻是‘守土有責(zé)’‘寸權(quán)必爭(zhēng)’?！?/p>

每年的全國(guó)兩會(huì)都是改革呼聲的爆發(fā)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，集中暴露了社會(huì)公平、收入分配等深層次矛盾，在中國(guó)現(xiàn)有治理模式下，民眾將最大的希望寄托于中央政府主導(dǎo)的體制改革，也就是政府職能部門(mén)的改革，以此推動(dòng)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，尤其是利益分配格局的公平。但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，“利益部門(mén)化”與“改革部門(mén)化”的天然矛盾這種改革成效甚微，參與制定改革方案和執(zhí)行改革的政府部門(mén)往往通過(guò)改革強(qiáng)化自身權(quán)力，于解決社會(huì)矛盾無(wú)益。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)金碚認(rèn)為，在強(qiáng)政府體制短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本改變的情況下，要推進(jìn)市場(chǎng)化的改革，就必須改變“政府部門(mén)自己改自己”的現(xiàn)狀，對(duì)改革本身的機(jī)制程序進(jìn)行設(shè)計(jì)。金碚提出在改革機(jī)制中構(gòu)建“無(wú)知之幕”，讓來(lái)自政府部門(mén)的人士在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，與部門(mén)利益脫鉤。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：是什么促使你思考中國(guó)改革本身的機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題？

金碚：首先必須認(rèn)識(shí)到，今天我們繼續(xù)推進(jìn)改革的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化：經(jīng)過(guò)三十多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，在積累了存量巨大的物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，中國(guó)社會(huì)也形成了復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，民眾對(duì)公平分配的訴求日益強(qiáng)烈，而且越來(lái)越希望自己能夠參與改革設(shè)計(jì)和決策。時(shí)代背景的變化要求，深化改革需要有更有效的改革機(jī)制。

其次，中國(guó)改革目前遇到一個(gè)最大的問(wèn)題，就是部門(mén)利益和既得利益的阻礙?；仡櫲甑母母锞蜁?huì)發(fā)現(xiàn)，凡是“自己改自己的”，即由政府部門(mén)主導(dǎo)自己領(lǐng)域的改革，一般都會(huì)以所謂“特殊性”“復(fù)雜性”為理由而偏向或限于停滯，而由非自己行政部門(mén)主導(dǎo)的改革大多進(jìn)展順利，成效顯著。比如，之所以工業(yè)領(lǐng)域的改革相對(duì)最徹底，就是因?yàn)闆Q定工業(yè)體制改革方向的不是工業(yè)部門(mén)自己，結(jié)果是政府的工業(yè)管理部門(mén)撤銷(xiāo)了，而其他“自己改自己的”政府管理部門(mén)的權(quán)力卻強(qiáng)化了，比如發(fā)改委、教育部。這實(shí)際上是與減少政府干預(yù)的市場(chǎng)改革方向背道而馳了。因此，要切實(shí)推進(jìn)改革，抑制改革過(guò)程中政府部門(mén)權(quán)力的擴(kuò)張，就必須構(gòu)建有效的制衡機(jī)制。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：前段時(shí)間，輿論一直在討論“重建體改委”，由這樣利益中性的部門(mén)來(lái)推進(jìn)改革。你如何看待這個(gè)思路？

金碚：一般來(lái)說(shuō)有兩種有效的改革機(jī)制：一種是由超越集團(tuán)利益而代表社會(huì)理性的(利益中性)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)改革；第二種是由各利益集團(tuán)進(jìn)行公平的博弈，通過(guò)公共選擇的公平博弈程序做出改革決策，避免公共權(quán)力機(jī)構(gòu)(政府行政部門(mén))在參與改革中發(fā)生牟取(部門(mén)甚至個(gè)人)私利。

然而，任何的改革設(shè)想都必須在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下實(shí)行。中國(guó)幾千年來(lái)，形成了一個(gè)強(qiáng)大的政府行政體系。這一強(qiáng)政府系統(tǒng)是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)的問(wèn)題，優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在行政效率比較高，控制力強(qiáng)，問(wèn)題就是前面說(shuō)的形成行政權(quán)力的擴(kuò)張慣性，有可能阻礙不利于行政部門(mén)自己利益的改革。強(qiáng)政府體制短期內(nèi)難以改變，也就意味著中國(guó)不可能完全拋開(kāi)政府行政部門(mén)推進(jìn)改革。

“重建體改委”這樣的“中性”部門(mén)是一個(gè)思路。但是，它的設(shè)定其實(shí)還是沒(méi)有跳出行政部門(mén)主導(dǎo)改革的窠臼，一旦固化下來(lái)，也會(huì)形成自己的部門(mén)利益，也許又是另一個(gè)握有審批權(quán)力的部門(mén)。而且，即使它是利益中性的，但問(wèn)題在于，完全中性的組織往往缺乏信息優(yōu)勢(shì)，尤其在具體而微的細(xì)節(jié)改革上。比如，這樣一個(gè)獨(dú)立中性的部門(mén)，如果拋開(kāi)鐵道部門(mén)設(shè)計(jì)鐵路領(lǐng)域的改革方案，那么鐵道部門(mén)一定會(huì)以種種其他人難以爭(zhēng)辯的理由反對(duì)這樣的改革方案。而且可以要挾說(shuō)：如果不按他們的意見(jiàn)辦，就一定會(huì)失控、出事、混亂，或者無(wú)法執(zhí)行。

這樣改革就陷入了一個(gè)矛盾：既不能不讓行政部門(mén)參與改革，又不能讓行政部門(mén)主導(dǎo)改革。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：如何破解這一兩難境地呢？

金碚：要破解這一難題，我想可以借鑒“無(wú)知之幕”的設(shè)想，即讓改革方案設(shè)計(jì)者在不知道自己利益所在的條件下進(jìn)行改革方案設(shè)計(jì)。也就是既要讓政府相關(guān)行政部門(mén)的干部積極參與改革，發(fā)揮他們的高素質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)和知實(shí)情的優(yōu)勢(shì)，又要讓他們?cè)趨⑴c改革時(shí)同部門(mén)利益脫鉤。要做到這一點(diǎn)，就要讓改革方案設(shè)計(jì)者在不知道自己利益所在的條件下進(jìn)行改革方案設(shè)計(jì)，即不知道將來(lái)在新體制中自己所處的部門(mén)，實(shí)際上就是構(gòu)建起改革機(jī)制中的“無(wú)知之幕”。最簡(jiǎn)單的做法是：從相關(guān)管理部門(mén)選調(diào)優(yōu)秀干部，與無(wú)直接利益關(guān)系的專家一同組成改革工作機(jī)構(gòu)，制定改革方案。同時(shí)，必須明確規(guī)定，在改革方案完成，并通過(guò)之后，方案的設(shè)計(jì)者不可以再回到原來(lái)的單位，而是由組織部來(lái)另做重要的任用。中心的意思就是，要讓改革方案的設(shè)計(jì)者未來(lái)的地位不定，才有可能在程序上排除利益干擾。這樣就既發(fā)揮了行政權(quán)力部門(mén)的人才優(yōu)勢(shì)、業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又防止行政部門(mén)利用這些優(yōu)勢(shì)在改革設(shè)計(jì)過(guò)程中維護(hù)自身的利益。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：這個(gè)改革設(shè)計(jì)組織是完全臨時(shí)性的？

金碚：對(duì)，就具體的工作班子來(lái)說(shuō)，改革方案完成并通過(guò)后，它的使命也就結(jié)束了,實(shí)際上相當(dāng)于完成了一次立法過(guò)程。并且，這個(gè)班子只是提出方案，最終還是由中央來(lái)決策。但改革的機(jī)制和程序不是臨時(shí)性的，而必須是有明確的法律規(guī)定，成為一種必須遵守的規(guī)則。這個(gè)機(jī)制就是要保證改革方案形成過(guò)程的程序公正性，保證決策部門(mén)在審議這個(gè)方案的時(shí)候不必?fù)?dān)心這里頭是否摻入了部門(mén)利益。這樣就以改革程序上的公正性，來(lái)確保改革最后結(jié)果的公正性?？傊母锏摹绊攲釉O(shè)計(jì)”首先應(yīng)是關(guān)于改革機(jī)制本身的制度安排和程序設(shè)計(jì)。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)有無(wú)先例？

金碚：有可能最好的先例就是美國(guó)開(kāi)國(guó)憲法的制定過(guò)程了。美國(guó)的憲法精神誕生于其統(tǒng)治集團(tuán)形成之前，起草憲法的人當(dāng)時(shí)并不知道自己將來(lái)在這個(gè)體制中的地位，這就可以最大程度地保證憲法精神的超脫性和公正性。正因?yàn)檫@樣，才可能設(shè)計(jì)出“把政府關(guān)在籠子里”的制度，連集國(guó)家元首和政府首腦為一身的“總統(tǒng)”也受到極大的權(quán)力限制。有些跨國(guó)公司在進(jìn)行兼并重組過(guò)程中有時(shí)也會(huì)采取類(lèi)似辦法，兩個(gè)公司都派人來(lái)參加新的公司架構(gòu)設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)方案出來(lái)以后，參與設(shè)計(jì)的人不能再回到原來(lái)的崗位了?？偠灾?，這個(gè)機(jī)制的啟發(fā)來(lái)自于《正義論》一書(shū)，這本書(shū)中講到，只有在你不知道將來(lái)在這個(gè)體系里自己的位置的情況下，即不清楚自己將來(lái)會(huì)是統(tǒng)治者(管理者)還是被統(tǒng)治者(被管理者)的時(shí)候，才有可能設(shè)計(jì)出一個(gè)公正的方案。如果你已經(jīng)知道了自己在這個(gè)體系里的位置，那在設(shè)計(jì)方案中往往是偏向自己利益的。

無(wú)知之幕：

在約翰·羅爾斯(John Rawls)的《正義論》中，有一個(gè)重要的理論：“無(wú)知之幕(Veil of ignorance)。”意思就是在人們商量給予一個(gè)社會(huì)或一個(gè)組織里的不同角色的成員的正當(dāng)對(duì)待時(shí)，最理想的方式是把大家聚集到一個(gè)幕布下，約定好每一個(gè)人都不知道自己將會(huì)在走出這個(gè)幕布后在社會(huì)/組織里處于什么樣的角色，然后大家討論針對(duì)某一個(gè)角色大家應(yīng)該如何對(duì)待他，無(wú)論是市長(zhǎng)還是清潔工。這樣的好處是大家不會(huì)因?yàn)樽约旱募鹊美娑o出不公正的意見(jiàn)，即可以避免“屁股決定腦袋”的情況。

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