周其仁:高度行政壟斷的土地制度與城市化不匹配
鳳凰財(cái)經(jīng)訊 11月28日, 北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁出席財(cái)經(jīng)年會(huì)2013:預(yù)測(cè)與戰(zhàn)略表示,土地資產(chǎn)界定比人的資產(chǎn)界定看起來困難,現(xiàn)在就是兩個(gè)東西不匹配,人口流動(dòng)性跟土地資源配置的靈活性之間有沖突。
周其仁表示,中國(guó)的脈絡(luò)還是蠻清楚的,就是經(jīng)濟(jì)一增加,城鎮(zhèn)化就加速,過去我們的體制是劃地為牢的體制,城鄉(xiāng)之間不同產(chǎn)業(yè)、不同地方,也包括城鎮(zhèn)之間都是不能輕易動(dòng)。這種不能動(dòng)的體制,就嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力,改革以后增加經(jīng)濟(jì)自由,增加經(jīng)濟(jì)自由這個(gè)人是很靈的,就是所謂人往高處走,要往較高的收入方向去努力,這樣的話城鎮(zhèn)化從不到20%到去年51%多,所以這個(gè)趨勢(shì)脈絡(luò)很清楚。新的問題是什么?新的問題就是經(jīng)濟(jì)自由的發(fā)展,在不同的方向不平衡,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)自由要靠權(quán)利規(guī)范它,因?yàn)槟悴荒苷f你的自由去妨礙其他人的自由,那就要打起來了,這個(gè)社會(huì)就麻煩了。但是不同的資產(chǎn)權(quán)利規(guī)范難度不一樣,人身資產(chǎn)是比較容易規(guī)范的,反正我打工的能力或者我的人力資本我背起來就可以走,哪里收入高我就到哪里去,所以中國(guó)幾億人這些年完成了從低收入?yún)^(qū)往較高收入?yún)^(qū)移動(dòng),也提高了國(guó)民收入。
但是其他的資產(chǎn)像今天討論的土地資產(chǎn)要麻煩得多,不能背起來就走,它有很大的位置型。兩個(gè)禮拜前我去的貴州,我去的湄潭,湄潭大概有千萬人還在外面打工,大家都有地,有宅基地,有承包地,有山林,但是他不能把那個(gè)地背起來到北京,來,到上海去,到深圳去,如果是背起來可以,那問題很好解決,自己住一塊,賣一塊就好了。土地資產(chǎn)界定比人的資產(chǎn)界定看起來困難,現(xiàn)在就是兩個(gè)東西不匹配,人口流動(dòng)性跟土地資源配置的靈活性之間有沖突。
現(xiàn)在我們國(guó)家這個(gè)土地制度剛才幾位都是行家,都講了很多方面,它主要的特點(diǎn)就是半行政、半市場(chǎng),是行政權(quán)利和市場(chǎng)機(jī)制一種過度時(shí)期、轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種混合,你看我們土地不能說沒有市場(chǎng),1987年、1988年深圳開始土地拍賣,這對(duì)我們國(guó)家土地資源的配置起了巨大的作用,問題是問題,成就是成就。要是沒有當(dāng)時(shí)這么一拍,完全是靠劃撥,高興給誰就給誰,中國(guó)沒有今天這個(gè)成績(jī)。但是什么地可以拍呢,可以進(jìn)入市場(chǎng)呢,這個(gè)口子很小的,第一必須是國(guó)有土地,國(guó)有土地從哪里來的呢?是從農(nóng)民拿來的,是征來的,征這個(gè)字很了得,它不能談價(jià)錢,它是強(qiáng)制,一劃圈就要拿過來,補(bǔ)償多少是政府定的,補(bǔ)償多少政府這方面來執(zhí)行,那么從這方面來看是政府主導(dǎo),我們好多位置是漲的非???,帶來這樣現(xiàn)象,政府不斷地儲(chǔ)備地,然后賣,這樣的話財(cái)政也發(fā)展得很快,這樣就發(fā)生一個(gè)利益沖突,因?yàn)槟銍?guó)有土地世世代代是人家的地,農(nóng)民說你這個(gè)地拿去搞國(guó)防基地了,農(nóng)民就算了,要為國(guó)家做貢獻(xiàn),現(xiàn)在農(nóng)民一看你拿過去賣那么高的價(jià),農(nóng)民現(xiàn)在就醒了,也懂這個(gè)東西了,這個(gè)摩擦就發(fā)生了。我想土地改革不是為了改革而改土地,要跟城鎮(zhèn)化配合起來,要跟人口的流動(dòng)集聚有一個(gè)很好的配合,這是我們根本的出發(fā)點(diǎn)。
怎么樣配合?高度行政化的土地配置跟人的流動(dòng)我覺得很難配合,珠三角流動(dòng)性比較高,哪里有一個(gè)親戚朋友、老鄉(xiāng)給我指一條路我就去了??墒沁@個(gè)行政主導(dǎo)的行政制度是講這個(gè)行政級(jí)別的,你看我們土地拍賣是從香港學(xué)的,香港就是一個(gè)行政政府,大陸是一個(gè)省、市、縣五級(jí)政府,每一個(gè)政府都有一個(gè)半市場(chǎng)化的土地沖動(dòng),所以這就造成了改革難度非常大。這讓我想起了過去的制度,農(nóng)民的糧食不能賣,政府拿過來,農(nóng)民給城里,拿的價(jià)非常低,這就是我們計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。非常艱難的是改這個(gè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的糧食制度,因?yàn)榻y(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷保證了機(jī)關(guān)、軍隊(duì),如果你把這個(gè)一下子拆掉,這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)就亂套了,所以就找一個(gè)緩慢的方法,看看有什么地方可以挖的。當(dāng)時(shí)看有兩個(gè)地方是可以挖的,高度行政化你一定要求他種糧食,有的地方不能種糧食,他可以交錢,最后變成政府交糧食可以變成交錢,使剛性制度增加一點(diǎn)彈性。
第二,在國(guó)家規(guī)定的非要收上來的糧食,保糧食供應(yīng),保城市供應(yīng)、軍隊(duì)增加的糧食可以市場(chǎng)賣,雙軌,所以后來統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的改革在這兩個(gè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上變成全國(guó)政策走出來了,先是一軌穩(wěn)住,一軌慢慢發(fā)育,等到時(shí)機(jī)成熟再并軌,完成糧食市場(chǎng)。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)在土地改革當(dāng)中可以參考的,當(dāng)然土地比糧食問題復(fù)雜,剛才講的很多我聽了很有道理,第一個(gè)不是說你收縮正軌范圍,你收縮了以后那這幾億人要流動(dòng)是要用地的,工業(yè)化要用地,城鎮(zhèn)化是要用地的,你如果又把它收縮經(jīng)濟(jì)怎么辦?所以更重要的是除了征地我們有沒有別的辦法可以配置土地資源,這也是我們對(duì)重慶、成都改革非常有興趣的地方,經(jīng)驗(yàn)有很多,可以探索出一條路來,把原來這個(gè)路都交給政府你要去賣,經(jīng)過歸納和規(guī)范把它納入市場(chǎng)里面來,還有另外一條方法獲得土地資源,這是我們認(rèn)為地方實(shí)踐有價(jià)值的地方。你看成、渝這兩個(gè)地方,里頭也有新的苗頭,直接把這個(gè)資源組成公開拍賣市場(chǎng),在較大范圍發(fā)行價(jià)格,我覺得只要一個(gè)路慢慢走出來,有可能把這個(gè)大難題讓資源配置跟人口流動(dòng)資金能夠協(xié)調(diào)一點(diǎn)。最后我講一句關(guān)鍵是什么,關(guān)鍵就是地方實(shí)踐的東西不可能是完美的,你要去批評(píng),都可以批評(píng),而且批評(píng)也是對(duì)地方很好的幫助。我認(rèn)為在北京制訂政策、研究制度變化應(yīng)該充分吸取底層變革的力量,不能光靠我們頂層設(shè)計(jì),你想應(yīng)該怎么樣,最理想的方式是怎么樣,你應(yīng)該想在中國(guó)什么路是可以走出來的,地方行得通能不能完善,能不能變成一個(gè)立法的政策,能不能可以在全國(guó)推行,我想十八大之后這個(gè)問題就可以提上來,因?yàn)榈胤絿@這個(gè)難題已經(jīng)做了很多的嘗試,應(yīng)該在里頭吸取了這個(gè)經(jīng)驗(yàn),因?yàn)橹袊?guó)的問題確實(shí)大,而且復(fù)雜,完全靠我們想象說哪樣子最好,這也有意義,但是更有意義的是實(shí)踐當(dāng)中我們走出來的。我就講這么多。
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