2012年11月29日 15:36
來源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)

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【《財(cái)經(jīng)》年會(huì)專報(bào)】2012年11月28日，“財(cái)經(jīng)年會(huì)2013：預(yù)測與戰(zhàn)略”在北京舉行。

議題三：城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地制度變革實(shí)錄如下：

主持人：財(cái)經(jīng)年會(huì)議題三：城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地制度變革即將開始，我們有請主持嘉賓發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵先生。有請。

李鐵：很高興主持“城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地制度”這個(gè)環(huán)節(jié)。

今年是大家都期望十八大以后的改革年，改革年最重要的議題，是我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將如何走。

在十二五期間要推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化的改革。城鎮(zhèn)化改革我們想大家直接地想，一個(gè)問題就是戶籍管理制度的改革，在中國國情的條件下，我們戶籍管理制度改革后面還有一系列深層的制度因素的制約。在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨幾個(gè)問題，一個(gè)是戶籍管理制度的改革，第二是土地制度的改革。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅是人口向城鎮(zhèn)進(jìn)入，土地還要伴隨土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，在國外這不是問題，因?yàn)樗且粋€(gè)私有化的，但是在中國不是如此，中國特殊的公有制度，國有土地制度，農(nóng)村集體土地所有制度，它是我們當(dāng)前改革面臨的不可逾越的障礙。

第一，我們看現(xiàn)有的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何來破戒征地問題，到底以什么樣的方式來面對集體土地所有者，是通過產(chǎn)權(quán)制度保證，恢復(fù)產(chǎn)權(quán)制度，確定集體土地同權(quán)來參與城市開發(fā)進(jìn)程中的交換，還是我們提高現(xiàn)有的征地標(biāo)準(zhǔn)，來緩解征地的矛盾。

第二是所有權(quán)的問題，就涉及到農(nóng)村的集體土地確權(quán)，明晰土地的產(chǎn)權(quán)，還包括在農(nóng)村之間土地扭轉(zhuǎn)，或者是宅基地扭轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)問題。

第三，我們城鎮(zhèn)發(fā)展模式涉及到的土地出讓金的問題，我們城鎮(zhèn)發(fā)展依賴于土地出讓金，但是它面臨著嚴(yán)肅的制度約束，也使我們的城市財(cái)政出現(xiàn)了窘迫的局面。

今天我們邀請幾位專家來共同討論這個(gè)問題。下面我們掌聲歡迎邀請的專家。

第一位，中華人民共和國土地資源副部長胡存智先生。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授，博源基金會(huì)學(xué)術(shù)委員周其仁先生。

燕京華僑大學(xué)校長華生先生。

中國土地學(xué)會(huì)副理事長黃小虎先生。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然先生。

因?yàn)榻裉煳覀冊谧膶＜冶容^多，時(shí)間有限，我們每個(gè)專家第一次發(fā)言時(shí)間限制在8分鐘時(shí)間。今天我們先請中國人民大學(xué)教授陶然先生，就我們剛才提到的問題，進(jìn)行他的演講。謝謝。

陶然：非常感謝。我想講一下，中國的土地跟我們中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是非常相關(guān)的，大家可以看到，地方政府從90年代中后期以后，在大規(guī)模建設(shè)開發(fā)區(qū)，工業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)模式，一般政府先從農(nóng)民那里低價(jià)格征地，然后把土地往往是以更低的價(jià)格出讓給工業(yè)用地的制造者。

你和地方政府談的時(shí)候問他為什么這么做，地方政府會(huì)告訴你，他把降低價(jià)格出讓工業(yè)用地的原因，是如果本地制造業(yè)沒有發(fā)展，服務(wù)業(yè)也發(fā)展不起來，服務(wù)業(yè)是可以創(chuàng)造營業(yè)稅，百分之百歸政府的。特別是商業(yè)和住宅業(yè)，能夠獲得高額的土地出讓金。

正是因?yàn)槲铱紤]到制造業(yè)發(fā)展能夠給服務(wù)業(yè)帶來更多的發(fā)展，帶來更多的收入，所以我愿意把價(jià)格不斷進(jìn)一步往下壓。

大家可以看到，中西部地區(qū)在大規(guī)模搞開發(fā)區(qū)，現(xiàn)在價(jià)格已經(jīng)很低了，這樣的一個(gè)模式，所以你會(huì)看到地方政府在出讓過程中是放量供應(yīng)工業(yè)用地，限量少供商用用地，因?yàn)楣I(yè)用地是全國性的買方市場，因?yàn)楣I(yè)用地價(jià)格便宜，加上我們國家人民幣匯率壓得比較低，所以就會(huì)有一個(gè)比較大規(guī)模的外匯的累計(jì)，央行發(fā)人民幣對沖。這個(gè)模式在08年之前還是不錯(cuò)的，因?yàn)榈胤秸冉桢X搞開發(fā)區(qū)，然后把錢再還回去，這個(gè)過程一直是非常好。09年以后市場不行了，你會(huì)發(fā)現(xiàn)09年以后，中國每年的工業(yè)用地增加量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過08年以前，為什么地方政府還在搞工業(yè)開發(fā)區(qū)？你可以看到，在中國每個(gè)縣都要搞開發(fā)區(qū)，而且都是殺價(jià)出讓工業(yè)用地。

兩個(gè)原因，第一個(gè)原因，因?yàn)樨?cái)政和信貸資金造成房地產(chǎn)市場泡沫化。到09年以后，在所有的城市都出現(xiàn)的房地產(chǎn)泡沫，主要因?yàn)榉康禺a(chǎn)的錢非常多。另外一個(gè)原因，中央鼓勵(lì)地方借錢，中國就在承擔(dān)08年，09年財(cái)政政策帶來的后果。情況并不是很樂觀，有很多人認(rèn)為中國地方政府債務(wù)規(guī)模不算很大，你如果看西班牙在地方政府財(cái)政的負(fù)債比例也大，當(dāng)然房地產(chǎn)泡沫崩盤以后就成了大問題。

還有人認(rèn)為，中國居民購買房子，付的首付比較高，但是中國房地產(chǎn)商貸款很多，所以如果房地產(chǎn)出了問題，經(jīng)濟(jì)肯定會(huì)出很大的影響。

我們怎么解決這個(gè)問題？我說兩點(diǎn)，現(xiàn)在房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)存在的情況下，我們都比較支持集體建設(shè)用地要能夠把它降下來，但是房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)很高，可能就會(huì)讓房地產(chǎn)加速崩盤，泡沫一旦形成，你再進(jìn)行改革的時(shí)候，改革就得非常小心。

我覺得可以做的方法，在城市郊區(qū)擴(kuò)擴(kuò)張的時(shí)候政府要談判，政府拿出一部分建設(shè)用地，農(nóng)民給他一部分地，但是我允許你先蓋出租房給農(nóng)民工，我們有2億農(nóng)民工，這個(gè)房子可以出租，10到15年以后可以上市轉(zhuǎn)讓，這是一個(gè)改革方案。

第二個(gè)，我們對現(xiàn)在的工業(yè)用地非常不節(jié)約，政府不用征地了，中國有大量的土地資源，但是已經(jīng)租用給制造業(yè)。我們把土地一半轉(zhuǎn)給商用用地，利用土地出讓金來逐漸地貸款，把欠債還掉。我想采取非常小心的措施，能夠讓更多的土地集中到商業(yè)用地，有了這些政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，解決地方債務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市里面有租得起的房屋，政府可以抽點(diǎn)稅，建設(shè)農(nóng)民工子弟學(xué)校。

如果不進(jìn)行這些改革，未來中國的前景是比較悲觀的。我就講這么多。

李鐵：我覺得陶然講得很有意思，為我們城鎮(zhèn)化進(jìn)程的改革提供了很好的方案。有關(guān)的方案我們還得聽一聽半官方的機(jī)構(gòu)來怎么評價(jià)。

黃小虎先生原來在國土資源局當(dāng)院長，現(xiàn)在是土地協(xié)會(huì)的理事長，我們聽一聽他自己對征地制度改革，特別是針對陶然先生的提議，你有什么自己的想法？

黃小虎：土地管理部門探討征地制度改革，從90年代就開始了，大體上90年代末到本世紀(jì)初形成一個(gè)改革的思路，概括為四句話，縮小征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬安置途徑，完善征地程序。這四句話先不說是不是完善準(zhǔn)確，但是這四句話到現(xiàn)在為止可以說改革并不順利。

十幾年過去了，各地按照這樣四句話做了許多的探索，積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了不少的共識(shí)。應(yīng)該說還是取得了很大的進(jìn)展。但是惟獨(dú)對縮小征地范圍至今達(dá)不成共識(shí)。

縮小征地范圍是什么意思，就是基礎(chǔ)性的，公益性的項(xiàng)目可以征地，但是經(jīng)營型的項(xiàng)目就不要再征了，不征也得用地，就可以直接使用農(nóng)村集體的建設(shè)用地，也就是說要允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場?？梢哉f這是征地制度改革的其中因素之一。過去有個(gè)說法，這是一件事情的兩個(gè)方面。

達(dá)不成共識(shí)，主要是國家政府的有關(guān)決策層面不認(rèn)可。這個(gè)決策層面不單單是國土資源部，因?yàn)閲临Y源部是具體承擔(dān)這件事的，但是它要聽取各方面的意見，一聽意見就來了，投資部門，大的用地戶，各地方政府都反對，國土部也就猶豫了。

各方面不認(rèn)可的關(guān)鍵在哪呢，就是縮小了征地范圍，你允許集體土地進(jìn)入市場，政府可以征的地，可賣的地，特別是可賣的地就少了，就會(huì)影響政府的土地財(cái)政和土地金融，這就從根本上觸動(dòng)了經(jīng)營土地的制度，以及它所形成的利益格局。

所以思來想去，有關(guān)決策層的結(jié)論就是，這件事太大了，應(yīng)該緩刑，先放放吧。

我們由此可以看出征地制度又牽出來一個(gè)制度，就是政府經(jīng)營土地制，這兩個(gè)制度是一個(gè)表里的關(guān)系，表面是征地制度，里子那個(gè)東西是政府經(jīng)營土地制度。

達(dá)不成一致，就產(chǎn)生了一個(gè)問題，我們現(xiàn)在的政府經(jīng)營土地制度或現(xiàn)在的這套征地制度還能不能繼續(xù)下去，政府經(jīng)營土地制度和現(xiàn)行的征地制度是一個(gè)舊的發(fā)展方式的重要的一個(gè)部分，有這么幾個(gè)底限，第一，叫外延擴(kuò)張，粗放發(fā)展，我們講保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線，講了20多年了，保護(hù)住了嗎？不是我們做這個(gè)工作的人不努力，是我們再努力也沒有用，因?yàn)槟阏?jīng)營土地要講成本的，肯定是征地有錢，用存量土地要花錢，而且成本高。所以我們這么些年來城市的發(fā)展無一例外，全國的城市無一例外，都走了一條外延擴(kuò)張的路子，耕地不可能保護(hù)。

我有一個(gè)極端的結(jié)論，政府經(jīng)營土地制度不改，保護(hù)耕地只不過是一句空話，這是第一。

第二，就是社會(huì)分配不公，首先倒霉的是農(nóng)民。因?yàn)樯鐣?huì)產(chǎn)品的分配都是以生產(chǎn)條件的分配為前提的，農(nóng)民的生產(chǎn)條件手里有土地，可是這個(gè)土地不允許在金融市場(交易)，不能夠自主地去發(fā)展工業(yè)，走工業(yè)化，參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，他在社會(huì)產(chǎn)品的分配中，就永遠(yuǎn)處在一個(gè)弱勢的地位。我們農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，前些年有一個(gè)報(bào)告就是3%，在農(nóng)民的收入里財(cái)產(chǎn)性收入只占3%，如果把土地財(cái)產(chǎn)真正進(jìn)入市場以后，就發(fā)生很大的變化。

第三，透支未來，土地財(cái)政，土地金融，都是透支未來。

第四，政府的行為扭曲和失控。你裁判員下場去踢球當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，這個(gè)市場秩序能規(guī)范嗎？肯定是不透明，不規(guī)范的，正常的市場秩序就不可能建立起來。這里還有其他的扭曲我就不展開講了。

我們可以看看這樣的發(fā)展好還是不好？科學(xué)還是不科學(xué)？我想大家都可以有自己的評判。這樣的發(fā)展方式恐怕難以為繼了。接下來的問題就是改變這種舊的發(fā)展方式的條件是不是具備了，改革的時(shí)機(jī)是不是成熟了？

我們看，現(xiàn)在經(jīng)過30年的發(fā)展，我們政府的財(cái)力已經(jīng)比較雄厚，政府節(jié)支的潛力巨大，我在政府系統(tǒng)工作了小20年，我體會(huì)比較深，我們干了多事情，花了很多很多的錢，回過頭來看，真是沒什么用。

第二點(diǎn)，我們經(jīng)過30年的外延擴(kuò)張，城市的存量土地節(jié)約利用的潛力巨大。如果你把大量的集體建設(shè)用地如果允許在金融市場，它也可以得到充分的利用，經(jīng)濟(jì)就活了，增加彈性了，投資消費(fèi)都可以起來。我覺得土地不會(huì)構(gòu)成發(fā)展的根本性的障礙。

第三，中央的指導(dǎo)思想早已經(jīng)明確了，十七屆三中全會(huì)就已經(jīng)提出來，要逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個(gè)精神的指引下，各地方進(jìn)行了大量的實(shí)驗(yàn)探索，比如說成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，比如說廣東的三舊改造的經(jīng)驗(yàn)，比如說北京的50個(gè)城中村改造的經(jīng)驗(yàn)，都已經(jīng)突破了我們現(xiàn)行制度的束縛，互換國家改革盡快出臺(tái)，我認(rèn)為改革的條件已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，不應(yīng)該再拖了。

最后的問題怎么改，我個(gè)人設(shè)想，第一要改革土地管理與土地經(jīng)營一身的體制，把土地經(jīng)營從管理部門分解出去。

第二，區(qū)別對待，分布推進(jìn)，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

第三，制止清理政府的土地融資行為。

第四，規(guī)范土地出讓金的支出。

政府用土地投資法律規(guī)定出讓后的土地使用權(quán)可以抵押，法律沒有規(guī)定未經(jīng)出讓的土地也可以抵押，政府沒有經(jīng)過允許的就是不允許的，我們這些年拿土地去融資，已經(jīng)是很普遍的現(xiàn)象了。

第四，改革規(guī)劃體制機(jī)制。我的發(fā)言完了。

李鐵：我們現(xiàn)行的土地制度，是在現(xiàn)在的框架下形成的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系，我們?nèi)绾未_保城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資，保證能得到改善，同時(shí)要解決我們進(jìn)一步發(fā)展一系列的問題，投資增長的問題，低成本的問題，我們在這個(gè)環(huán)境下如何在現(xiàn)有的制度上做調(diào)整，如何在這種基礎(chǔ)上進(jìn)行土地制度改革，我想華生是不是有很多自己的想法？請您來談一談。

華生：現(xiàn)在講土地制度改革，這個(gè)沒有問題，現(xiàn)在主要的問題是在于怎么改革。就和股市一樣，這一年來改得不少，我沒進(jìn)門的時(shí)候拉著我說，你還談土地，股市都沒命了。我說改革是最大的紅利，改革也是最大的救市，土地也是這樣。但是究竟怎么改，我們臺(tái)上的人觀點(diǎn)可能都不一樣。

我個(gè)人理解，我們今天講城鎮(zhèn)化和土地制度，這兩點(diǎn)確實(shí)是緊密關(guān)聯(lián)的，從一定意義來說，城鎮(zhèn)化的核心就是土地，就是城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民進(jìn)城換了一個(gè)地方去住，就是換了一塊土地去住，所以我覺得這是本質(zhì)。我們這些年來搞成今天這個(gè)樣子，中國土地城鎮(zhèn)化最大的問題是什么，這個(gè)要問問半官方，還有官方，還有更高官方的機(jī)構(gòu)，最大的問題是我們的人口城市化和土地城市化的脫節(jié)，這跟我們這些年來推行的建設(shè)用地是直接相關(guān)的，你直接在土地上做文章，這個(gè)掛鉤上沒有人。

我們?nèi)绻皇悄猛恋馗恋貟煦^，而是拿土地和農(nóng)民進(jìn)城取得戶籍的落戶掛鉤，同樣是我們這個(gè)體制，它就會(huì)產(chǎn)生完全不同的結(jié)果，因?yàn)槲覀儾荒苊撾x我們整個(gè)的經(jīng)濟(jì)政治跟政府的狀況來看問題。所以這是我第一個(gè)觀點(diǎn)。

研究這個(gè)問題，首先要看看什么是主要問題，然后對癥下藥的藥方是什么。

第二，剛才黃理事長也講到，我們中央文件也有很多，縮小征地范圍，只征公益性用地，假定這個(gè)話是對的，也是可以做的，它暗含著一個(gè)土地財(cái)政現(xiàn)在就要立即結(jié)束，因?yàn)橹徽鞴嫘缘耐恋啬鞘琴r錢的，要結(jié)束現(xiàn)在的土地財(cái)政，這是一個(gè)大問題，我們講縮小征地范圍，只做公益性的征地，基本上是空話，空話，大話，套話在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是不好混的，因?yàn)轳R上它就要兌現(xiàn)。

所以我覺得如果思想有這方面的想法，第一要處理得就是土地財(cái)政，土地財(cái)政如果取消會(huì)帶來哪些問題，要用什么樣的機(jī)制來替代，這才是要研究的問題，否則我們再講一百年縮小征地范圍基本上沒用。

第二點(diǎn)，我們現(xiàn)在的改革，我們坐在臺(tái)上的人分歧就很多，最根本的就是不要走遍方向，包括媒體流行的觀點(diǎn)，我個(gè)人是不贊成的。我們土地制度改革主要的受益主體究竟是誰，我認(rèn)為土地制度改革方向如果正確，如果能夠取得實(shí)際的效果，關(guān)鍵是要明確土地制度改革受益的改革主體是移居城市的外來人口，首先是農(nóng)民工和農(nóng)民工家屬，不是給城中心和城郊的已經(jīng)很好的農(nóng)民繼續(xù)錦上添花，土地制度改革也不是給我們開發(fā)商回到2005年之前沒有招牌掛，自己可以導(dǎo)體去拿地，成為開發(fā)商的盛筵。土地制度改革更不是為了我們城市的各界精英在城郊的別墅，莊園，能夠取得合法的產(chǎn)權(quán)證，以及進(jìn)一步多搞一些莊園，土地制度改革的受益主體必須是農(nóng)民工及家屬，以及從其他城市一舉的外來人口。偏離這條主線就一定會(huì)出大問題，這就是我的觀點(diǎn)。謝謝。

李鐵：謝謝華生，華生提出非常嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)的問題。當(dāng)然據(jù)我所知，以往的土地制度改革當(dāng)然是城鎮(zhèn)居民受益比較多。土地制度改革涉及到方方面面的利益，而政府在制定這項(xiàng)政策中也有很多制約因素。我們下面請國土資源部副部長胡存智先生，來談一下他自己個(gè)人的看法。

胡存智：第一，現(xiàn)行的土地管理制度的問題，先行的土地管理制度基本上符合中國的國情，無論在城鎮(zhèn)化，工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上，現(xiàn)行的土地管理制度，有力地支撐了改革開放30年來這三化的進(jìn)程，在這三化的進(jìn)程中，有今天這樣的發(fā)展成果，基本上順利的發(fā)展進(jìn)程，這個(gè)過程里面應(yīng)該說得益于現(xiàn)代的土地制度。當(dāng)然不是這個(gè)土地制度沒有問題。

現(xiàn)行的土地管理制度可以用五句話來歸納一下，以用地保護(hù)為目標(biāo)，以用土管制為核心，以市場化配制作為方向，以產(chǎn)權(quán)管理作為基礎(chǔ)。這樣的制度從目前來看，是順應(yīng)了整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)改革的方向，盡管在實(shí)踐過程中有缺點(diǎn)，但是確實(shí)也有專家說的一些現(xiàn)象，這是有的。但是畢竟為保障農(nóng)民的權(quán)益，保護(hù)耕地和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從大的形勢，整體來看，也保障工業(yè)化，城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，所以應(yīng)該說土地在這里面能發(fā)揮作用，這應(yīng)該是不爭的事實(shí)。

從這點(diǎn)來看，從歷史發(fā)展的觀點(diǎn)來看，以及從整個(gè)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來看，有30年的高速發(fā)展，應(yīng)該說這種發(fā)展是建立在堅(jiān)實(shí)可靠的土地基礎(chǔ)之上的，這是我的第一個(gè)觀點(diǎn)。

第二，今天我們主要的議題是說在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地管理制度改革的問題，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中從發(fā)展的目標(biāo)和存在的問題來看，可以從土地上概括成幾個(gè)方面，因?yàn)槌擎?zhèn)化進(jìn)程中涉及的需要改革的制度很多，但是從土地來看我認(rèn)為主要是四個(gè)方面：

第一，跟城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略和布局相關(guān)的土地管理制度改革的問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，用什么樣的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略來進(jìn)行發(fā)展，以及形成什么樣的城鎮(zhèn)化布局，這是當(dāng)前非常重要的需要考慮的問題。

十八大報(bào)告也提出來，要優(yōu)化國土空間開發(fā)的格局，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，建設(shè)美麗家園，其中就有很重要的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局的問題。這是第一個(gè)方面。這里面關(guān)系到大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鎮(zhèn)布局，美麗家園的建設(shè)，生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的合理安排，這些都與土地管理制度密切相關(guān)。

因此在這方面也要根據(jù)這些要求，土地管理制度做出適應(yīng)的改革和變化。

第二個(gè)方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中發(fā)展的質(zhì)量和水平問題，剛才專家也談到了這個(gè)問題，人口城鎮(zhèn)化的問題，土地城鎮(zhèn)化的問題，這實(shí)際上是城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在的一個(gè)本質(zhì)的要求，確實(shí)也關(guān)系到土地制度改革的問題，比如說城市用地?cái)U(kuò)張得更快，人口沒有及時(shí)的能夠跟進(jìn)，能夠在城市里面落戶，或者享受城市里面的各種公共服務(wù)，這顯然這是一種人地關(guān)系的問題。

同時(shí)由于人口沒有能夠及時(shí)地進(jìn)行城鎮(zhèn)化，沒有落地，必然會(huì)帶來土地是否集約節(jié)約利用的問題，實(shí)際上這些問題在土地上看來并不是很困難解決。比如說地用多了，人口城鎮(zhèn)化的速度加快，公共服務(wù)體系的加速建設(shè)，土地的集約節(jié)約程度就會(huì)提升。同時(shí)也關(guān)系到城市的運(yùn)行效率，關(guān)系到市場和土地市場的配制方式等等問題，這是第二個(gè)問題。

第三，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地利益的分享問題。這是我們城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)展的目的是什么，目的就是使全體人民的生活都好起來，能夠享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)來的貢獻(xiàn)和繁榮，不僅是城里人要享受，農(nóng)民也要享受。但同樣的反過來也一樣，也不僅是說農(nóng)民要享受城里人享受的，因?yàn)橥恋氐臐q價(jià)，土地的增值，這點(diǎn)是我們的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理所確定的。

第三個(gè)問題，既然要享受這個(gè)利益分享的問題，這里面涉及到土地增值收益怎么更多地向農(nóng)民傾斜，共享城鎮(zhèn)化帶來的繁榮，同時(shí)還有一個(gè)怎么解決好集體土地也在這個(gè)過程中能夠更好地發(fā)揮作用。

最后一個(gè)問題，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程中，切實(shí)保護(hù)各方的土地權(quán)益，把我們公民社會(huì)各方面的財(cái)產(chǎn)牢固地建立在地權(quán)穩(wěn)固的基礎(chǔ)上，如果地權(quán)不是穩(wěn)固的，得不到切實(shí)的保障，上面的附著物或者房屋等等，也同樣是沒有保障的。所以像這些權(quán)益都需要保護(hù)，不僅是農(nóng)民的土地權(quán)益要保護(hù)，各方的土地權(quán)益都應(yīng)該得到保護(hù)。

從四個(gè)方面來看，第三點(diǎn)，就是我們要進(jìn)行什么樣的土地制度的改革，第一，要對現(xiàn)行的土地用途管制制度進(jìn)行深化完善，使得我們可以更好地按照國家確定的主體功能區(qū)規(guī)劃，以及生態(tài)文明建設(shè)的需要，建設(shè)美好家園，為生產(chǎn)生活生態(tài)的空間留下足夠的余地，形成協(xié)調(diào)搭配美麗的移居城市和鄉(xiāng)村。

第二，要對土地的集約節(jié)約的用地制度，有償使用制度，包括市場上經(jīng)常說到的土地的資產(chǎn)，資本的管理制度，以及涉及到土地財(cái)政的，土地的加稅費(fèi)的貼息進(jìn)行協(xié)調(diào)的改革。

第三，相應(yīng)地進(jìn)行土地空間轉(zhuǎn)換的征地制度的改革，和集體建設(shè)用地制度的改革。

最后，加強(qiáng)土地的權(quán)益保護(hù)，進(jìn)行土地登記，土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)這樣的制度改革。我就簡單的把制度改革歸納成這個(gè)方面，我強(qiáng)調(diào)一句，土地管理制度的改革，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)涉及方方面面的事情，絕對不是用一個(gè)簡單的制度就能把城鎮(zhèn)化進(jìn)程中諸多的問題，用一個(gè)制度就能解決的。所以我們應(yīng)該要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)土地制度改革，我說完了，謝謝。

李鐵：胡部長雖然是個(gè)人觀點(diǎn)，但是做了一個(gè)非常官方的詮釋，對當(dāng)前土地制度改革提出了很多的看法，當(dāng)然這些看法沒有足夠的時(shí)間去了解到內(nèi)在的內(nèi)容。

但是土地制度改革這些年我們從頂層設(shè)計(jì)來看，已經(jīng)做了很多的工作，但是在實(shí)踐中確實(shí)從成都，重慶，包括天津，都進(jìn)行了很多很好的探索。周其仁教授在土地上進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，在統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)上也做了大量的探索，我們聽一下周其仁先生對這個(gè)問題的看法。

周其仁：剛才各位講了很多意見，中國的脈絡(luò)還是很清楚的，經(jīng)濟(jì)自由一增加，城鎮(zhèn)化就加速。過去我們體制是一個(gè)劃地為牢的體制，城鄉(xiāng)之間不同的產(chǎn)業(yè)，不同地方，包括城市之間都是不能輕易動(dòng)的。這種不能動(dòng)的體制，嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力。

改革以后增加經(jīng)濟(jì)自由，人是很靈的，人往高處走，他要往較高的收入方向去努力，這樣城鎮(zhèn)化從不到20%，到了去年51%多。所以這個(gè)趨勢脈絡(luò)是很清楚的。新的問題就是經(jīng)濟(jì)自由的發(fā)展在不同的方面不平衡，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)自由他要靠權(quán)利來規(guī)范它，因?yàn)槟悴荒苷f你一個(gè)自由妨礙其他人的自由，社會(huì)就會(huì)麻煩了。但是不同的資產(chǎn)權(quán)利規(guī)范難度不一樣，我打工的能力，或者我的人力資本，我背起來就可以走，哪里收入高我就到哪里去，中國幾億人這些年就完成了從低收入?yún)^(qū)往較高收入?yún)^(qū)移動(dòng)，也提高了整個(gè)國民的收入。

但是其他資產(chǎn)，土地資產(chǎn)，就要麻煩得多，它不能背起來就走，它有很大的位置性，兩個(gè)星期前我去了貴州，湄潭，他們有兩千多萬人口在外打工，他們在家里都有地，但是沒有辦法，他們沒有辦法把地背起來就走。

問題是人移動(dòng)容易，土地移動(dòng)非常難，土地的權(quán)利界定比人資產(chǎn)的權(quán)利界定看起來困難?，F(xiàn)在問題就是這兩個(gè)東西不匹配，人口的流動(dòng)性跟土地資源配制的靈活性之間有沖突。

現(xiàn)在我們國家土地制度剛才大家講了很多方面，主要的特點(diǎn)就是按行政，按市場，行政權(quán)利和市場機(jī)制過度時(shí)期，轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種，土地不是說沒有市場，1987年，88年深圳開始土地拍賣，這對我們國家土地資源的配制起了巨大的作用，問題是問題，成就是成就，要沒有當(dāng)時(shí)這么一拍，完全靠劃撥，中國沒有今天這個(gè)場景。但是什么地可以進(jìn)入市場呢？第一，必須是國有土地，國有土地哪來的？從農(nóng)民那里拿來的，政這個(gè)字了不得，它不能講價(jià)錢，它是強(qiáng)制，志在必得，一劃規(guī)劃就行了，補(bǔ)償多少是政府定的，補(bǔ)償怎么付是政府在執(zhí)行。

從這個(gè)角度看，是高度的強(qiáng)制，高度的行政主導(dǎo)，這個(gè)資源一拿到政府手里，有個(gè)市場可以拍，我們很多位置的城市土地價(jià)格漲得非常高，這樣就帶來了非常普遍的經(jīng)濟(jì)問題，我多征一點(diǎn)地，多儲(chǔ)備一些地，不斷往市場賣，財(cái)政很好，金融也很好，發(fā)展也很快。

這個(gè)事情就和另一個(gè)側(cè)面發(fā)生沖突，城市土地都是農(nóng)民的地，世世代代是人家的地，農(nóng)民說你這個(gè)地拿去，搞國防基地了，農(nóng)民就算了，現(xiàn)在農(nóng)民看到你拿去一賣賣那么高的價(jià)，農(nóng)民慢慢也醒了，他也開始懂這個(gè)東西了，所以現(xiàn)在摩擦就在這個(gè)地方發(fā)生。

這條路怎么走出來，我想強(qiáng)調(diào)土地改革不是為土地改而改土地，要和城市配合起來，要和人口流動(dòng)要有一個(gè)很好的配合，這是基本的出發(fā)點(diǎn)。

這個(gè)高度行政化的土地配制，和人較大自由的流動(dòng)，我覺得現(xiàn)在很難配合得好，因?yàn)槿说牧鲃?dòng)人不講級別，你珠三角，如果收入相對比較高，我到那里又有親戚朋友，有老鄉(xiāng)給我指一條路我就去了?？墒切姓鲗?dǎo)的土地制度它是講行政級別的，我們土地拍賣是從香港學(xué)的，香港就是這樣，大陸這里是中央省市縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五級政府，每級政府都有了一個(gè)半市場化的土地沖動(dòng)，這個(gè)對于土地資源的配制形成的矛盾是非常巨大的。

所以你怎么改呢？這就讓我想起過去中國改革的經(jīng)驗(yàn)，過去糧食就是這個(gè)體制，統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)民種的糧食不能賣，政府拿過來，付給城里，所以工資可以非常低，我們計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是這么一個(gè)模式。那個(gè)體制搞得糧食怎么搞也不夠吃。改的時(shí)候到底怎么改的呢，一個(gè)農(nóng)村的改革包產(chǎn)到戶，生產(chǎn)積極性提高了，非常重要，非常艱難改統(tǒng)購統(tǒng)銷的糧食自給，統(tǒng)購統(tǒng)銷保護(hù)了軍隊(duì)，農(nóng)業(yè)，都靠統(tǒng)購統(tǒng)銷維持著，如果把它一天就拆掉，口號可以很激進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)就亂套了。

當(dāng)時(shí)就找一個(gè)適合中國情況的漸進(jìn)的改革方法，看看有什么潛力可以挖的。當(dāng)時(shí)在地方的研究當(dāng)中發(fā)現(xiàn)兩個(gè)東西可以挖，第一，因?yàn)槟惆ㄐ姓欢ㄒN糧食，有些地方不適合種糧食，他能不能用經(jīng)濟(jì)收入的錢交后備稅，政府拿這個(gè)錢收購種糧食的地方的糧食。一定要交糧食變成可以交錢，這是當(dāng)時(shí)改革政策的一個(gè)方法。使剛性的制度增加一點(diǎn)彈性。

第二，在國家規(guī)定的非要收上來糧食，保大城市供應(yīng)，保軍隊(duì)糧食這個(gè)數(shù)額之外，增加生產(chǎn)的糧食可以市場賣，雙軌。所以后來統(tǒng)購統(tǒng)銷的改革基本上在這兩個(gè)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上變成全國政策走出來的。先穩(wěn)住，慢慢發(fā)育，等到時(shí)機(jī)成熟再變，完成市場化。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)很可能在土地改革中可以參考的，當(dāng)然土地問題比糧食問題復(fù)雜。

現(xiàn)在第一個(gè)問題，不是說你收縮土地，幾億人在流動(dòng)，他是要用地，工業(yè)化是要用地的，你如果又把它收縮，這個(gè)經(jīng)濟(jì)怎么辦？可能更重要的是除了征地，我們還有沒有別的辦法？這也是我們對重慶，成都改革經(jīng)驗(yàn)非常有興趣的地方。那些經(jīng)驗(yàn)講起來很多，但是非常重要的就是經(jīng)過努力，可以探索出一條路來，把原來非要把土地交給政府，然后再去賣，變成一個(gè)新的渠道，可以不用通過征地也經(jīng)過一系列的規(guī)劃和規(guī)范，把它納入到市場交易的范圍內(nèi)。城市和工業(yè)用地除了從國家征地賣地這個(gè)途徑，還可能有另外一條途徑獲得土地資源，這是我們認(rèn)為一個(gè)有價(jià)值的地方。

當(dāng)然目前市場這個(gè)軌道還是一個(gè)初期的階段，發(fā)育不成熟，有的還依附在原來的行政主導(dǎo)的情況下，但是里面也有些新的苗頭，直接把這些資源組成一個(gè)公開拍賣的市場，在一個(gè)較大的范圍內(nèi)去發(fā)行價(jià)格，去給它定價(jià)，評價(jià)它的相對稀缺性。這樣走至少我們做了觀察，我覺得有一點(diǎn)信心，這個(gè)路只要有一個(gè)路慢慢可以走出來，它是有可能把這個(gè)大難題，讓土地資源的配制和人口流動(dòng)之間能配合好的。

關(guān)鍵是地方實(shí)踐的東西，不可能是完美的，你要去批評，都可以批評，而且批評也是對地方很好的一個(gè)幫助。但是我覺得在北京制定政策，研究制度變化，應(yīng)該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)該怎么樣，最好怎么樣，最理想的方式怎么樣，你一定要找到在中國情況下什么路可以走得出來，走得出來地方行不通，或者不完善，做點(diǎn)修整，能不能變成一個(gè)政策，能不能變化一個(gè)立法的攻擊，能不能變成超越地方全國性起作用的政策。我想十八大之后，這個(gè)問題可能就可以提上日程，因?yàn)榈胤絿@這個(gè)難題，已經(jīng)做了很多嘗試，應(yīng)該吸取這個(gè)經(jīng)驗(yàn)。

因?yàn)橹袊膯栴}確實(shí)很大，而且復(fù)雜，完全靠我們想像哪樣最好，這也有意義，但是更有意義的是實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)。我就講這么多。

李鐵：第一輪的發(fā)言都結(jié)束了，我覺得這里頭確實(shí)代表了很多不同的觀點(diǎn)。有的是代表政府立場，當(dāng)然也是希望能推進(jìn)改革，畢竟能從地方實(shí)踐，還是在中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，都是政府在操作，我們沒有辦法把土地直接還給個(gè)人，一旦還給個(gè)人的話，這個(gè)事情可能就一發(fā)而不可收拾。

我給華生提一下，他對官方政策經(jīng)常是持批評的態(tài)度，但是他有很多現(xiàn)實(shí)的立場。華生要給外來農(nóng)民工在土地政策上，解決外來農(nóng)民工生存上，實(shí)現(xiàn)一條土地改革的路徑，你用兩分鐘的時(shí)間說，這個(gè)路徑有什么具體化的設(shè)想嗎？

華生：我這一年多主要做這個(gè)題目的研究，現(xiàn)在最重要的就是我們的主導(dǎo)思路是什么，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在的主導(dǎo)思路我的感覺，主要是在增加農(nóng)民收益率的口號下，實(shí)際上給程中村和城郊的農(nóng)民主要給他們謀利益，同時(shí)也是給開發(fā)商謀利益。如果按照這條路，實(shí)現(xiàn)20年的夢想基本上要落空。

現(xiàn)在關(guān)鍵是主導(dǎo)思想，包括十八大報(bào)告中要增加農(nóng)民分享的比例，農(nóng)民已經(jīng)分了4套房，是不是增加6到房，這個(gè)分享對城鎮(zhèn)化推進(jìn)有多大的意義和作用，如果不是這樣的分享，要設(shè)置什么機(jī)制去分享，我們沒看到，包括相關(guān)的部門在這些方面提出了什么意見。所以這些方面我們可以找時(shí)間慢慢去探討。

如果我們的思路僅僅是在權(quán)利的下面，實(shí)際上是把利益向一部分人傾斜。我覺得現(xiàn)在不要在改革的口號下面搞出更差的東西來，那就不行。

李鐵：我覺得華生回答的問題，不像是土地制度改革，是收入分配制度的改革問題。

在重慶實(shí)踐過程中，對遠(yuǎn)郊農(nóng)村有過一些靠攏，把遠(yuǎn)郊的土地怎么樣進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)，使遠(yuǎn)郊的農(nóng)民可以在這個(gè)過程中分享這方面的利益。黃小虎你對重慶改革的事情應(yīng)該有所了解吧，你對這個(gè)事怎么看？

黃小虎：我很贊成周其仁教授的意見，地方的實(shí)踐不會(huì)十全十美，帶有一定的問題。包括剛才華生發(fā)言里批評的增減掛鉤，如果你從地方操作的層面來看，確實(shí)存在著混亂，但是你要從一個(gè)長的時(shí)間段來看，歷史的趨勢必然是城鎮(zhèn)化的發(fā)展以后，農(nóng)村的集體建設(shè)用地是要減少的，城市的建設(shè)用地要增加，我理解國土部出臺(tái)這個(gè)政策本意是這么一個(gè)本意，當(dāng)然具體操作是不是完善，底下怎么弄，為什么把它走偏了，跟我們現(xiàn)行的制度有關(guān)系，到底下主要是為了弄指標(biāo)，想辦法把農(nóng)民的地拿到手，而且強(qiáng)迫什么都出來了，這些問題是客觀存在的。但是總的趨勢還是要隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村的建設(shè)用地應(yīng)該減少的。我們現(xiàn)在中心村非常多，重慶我不是特別的了解，但是它對于偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)民盤活他的土地資產(chǎn)，分享城鎮(zhèn)化的進(jìn)程還是起了很大的作用。

因?yàn)槌墙嫁r(nóng)民不太愿意賣，因?yàn)閮r(jià)錢高，反而是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民愿意把自己的地拿去交易。

李鐵：陶然迫切想說，你來回答一下這個(gè)問題。

陶然：城鎮(zhèn)化我們顯然現(xiàn)在是沒有覆蓋到，大量的流動(dòng)人口是住在集體宿舍里面，我們怎么改變住房問題，一種是政府提供保障性住房，第二，允許城郊農(nóng)民合法蓋，比如說留給他30%，就是把用地拿走以后多拿一點(diǎn)，政府可以把多點(diǎn)地賣掉，剩下50%由你來蓋出租房，我覺得這個(gè)方法最大的問題，比如說很明確，我們現(xiàn)在地方政府在商住每年是限購的，所以使得很多農(nóng)民要價(jià)很高。

另外一種做法，地方政府的保障性住房，我看不到政府有積極性花這個(gè)錢，我們要通過市場來提供，政府不僅不用花錢，還可以收稅，也許這是一個(gè)好的方向。

我們農(nóng)村里面肯定有很多宅基地占得比較多，比較浪費(fèi)，有很多人已經(jīng)出去了，那些人在城市里面也沒有辦法定居下來，但是我們之所以出臺(tái)政策，是因?yàn)槲覀儑矣袊?yán)格的耕地保護(hù)政策，在農(nóng)村增加耕地的方法，不光有拆宅基地的方法，農(nóng)地整理也是可以的，因?yàn)楹芏噢r(nóng)地邊邊角角的可以把它做好，農(nóng)地整理是有很大的潛力的。農(nóng)地整理也能增加新的耕地。我覺得這一點(diǎn)很重要，在中國06年進(jìn)行稅費(fèi)改革的時(shí)候，他投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的錢在下降了，雖然中央和上級政府投了很多大型的水利設(shè)施。如果農(nóng)地整理能夠形成耕地，地方政府馬上會(huì)把農(nóng)地整理好，農(nóng)村不僅新增了土地，這同時(shí)還能解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，和給程度創(chuàng)造用地指標(biāo)的一個(gè)方法。但是我們看到在宅基地拆遷里面，即使方法是好方法。

李鐵：我特別注意到周其仁講得很好，從80年代總結(jié)過來的雙軌制，這是一個(gè)非常好的設(shè)想，可能對于胡部長應(yīng)該有所啟發(fā)，因?yàn)槲覀冺攲釉O(shè)計(jì)者，應(yīng)該考慮到我們當(dāng)前土地制度改革過程中，你認(rèn)為哪塊比較符合雙軌制這個(gè)思路？

胡存智：我也贊同周其仁教授，周教授，對改革的步驟和一些路徑的選擇。在十七屆三中全會(huì)決議做出來以后，各方面也是在往這個(gè)路子走。一方面保持現(xiàn)在的制度的穩(wěn)定性，以及發(fā)揮它的合理作用，另一個(gè)看到它的不足以及缺陷，并且按照大家所指出來的缺陷在哪，再朝這個(gè)方面賽走，也是分步驟在走。

比如重慶的模式，成都的模式，包括目前還有些批評的征減掛鉤的模式，實(shí)際上都是這種方式的體現(xiàn)。

比如說重慶的模式開始設(shè)計(jì)的時(shí)候就有過一個(gè)想法，就是讓農(nóng)民帶著地票進(jìn)城，就是要解決周教授講的土地的資產(chǎn)效益怎么發(fā)揮的問題，在區(qū)位條件很差的地方，怎么把它潛在的價(jià)值釋放出來。

所以我覺得這些成功的經(jīng)驗(yàn)，都是很好的給下一步的改革提供很好的參考。所以我對這些改革的試點(diǎn)的方式，都是比較贊成的。

但是作為政府部門，在試點(diǎn)上面我們有一個(gè)基本操作的要求，既要積極也要穩(wěn)妥。要充分地論證，同時(shí)還要試點(diǎn)，通過試點(diǎn)再進(jìn)行示范，最后推開。土地制度改革比較復(fù)雜，涉及到各方面的利益也比較多，所以在這個(gè)問題上我們提出來積極穩(wěn)妥地進(jìn)行改革，針對城鎮(zhèn)化的進(jìn)程過程中的問題系統(tǒng)地考慮，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，系統(tǒng)解決。

李鐵：當(dāng)然我特別謝謝胡部長，我當(dāng)然特別想問一下，雙軌制，我們重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，算不算雙軌制的一個(gè)內(nèi)容？雙軌制具體的路線明確下來應(yīng)該是什么？

周其仁：這是80年代發(fā)明的叫雙軌制。我比較看中的地方性的實(shí)驗(yàn)，特別是成都，一個(gè)你在動(dòng)土地制度這個(gè)改革之前，它有個(gè)基礎(chǔ)工程要做好，就是確權(quán)，政府的權(quán)威，土地的邊界給它劃清楚，而且這個(gè)確權(quán)不能光確到集體，要確定到戶，這個(gè)工作成都做得非常扎實(shí)。

第二，確了權(quán)以后交易平臺(tái)不能地方賣，要放在一個(gè)較大的平臺(tái)上來放大價(jià)格。這兩點(diǎn)是地方實(shí)驗(yàn)當(dāng)中，開一條新的軌，他不用行政權(quán)，88年以后資源配置在市場當(dāng)中的成功經(jīng)驗(yàn)也吸收進(jìn)來了。成都，重慶現(xiàn)在都有產(chǎn)權(quán)交易中心，重慶一年還是可以有5萬畝的地票完成，農(nóng)民可以帶著地票進(jìn)城，因?yàn)榈乇巢贿M(jìn)來，但是我老家那塊地經(jīng)過我同意，可以復(fù)墾為農(nóng)地，把老家蓋房子的權(quán)利放到重慶交易平臺(tái)定個(gè)價(jià)，有人買，再落地，這就改變了劃地為牢的資源配置。

地方就是兩條，一條要確權(quán)，要到戶，到農(nóng)民，而且這個(gè)權(quán)利不是你給他轉(zhuǎn)讓權(quán)他一定轉(zhuǎn)讓，他拿了權(quán)也可以不轉(zhuǎn)讓，他覺得自己用合算就自己用，要他自己做決定。

第二，一定要有市場，因?yàn)橘Y源如果不放到市場來評價(jià)，大家有個(gè)現(xiàn)象，現(xiàn)在土地各地的差價(jià)差得非常多，農(nóng)產(chǎn)品的差價(jià)沒那么多，白菜，糧食，有一個(gè)全國價(jià)格的形成機(jī)制，土地現(xiàn)在是高度地方化，這個(gè)對資源配置，從經(jīng)濟(jì)原理來看是不太好的。地方最重要的就兩條，這個(gè)確權(quán)不單單是經(jīng)濟(jì)改革，它是社會(huì)改革和政治改革，它就劃定政府什么事情可以做，什么事情不可以做。成都確權(quán)的時(shí)候，底下干部可有意見了，拿地太容易，會(huì)導(dǎo)致土地的低效率配制，拿地困難，你拿過來要比原來用得更合理。我們在成都看這條路艱難是艱難，但是可以走得出來。

我們評價(jià)最高就是2008年成都市委發(fā)的一號文件，就確定成都整個(gè)范圍內(nèi)確權(quán)，土地全部要丈量清楚。

李鐵：我們要換一個(gè)話題，我們先得看另一個(gè)方面，土地很重要的就是征地制度，土地出讓金，所有的城市發(fā)展預(yù)期，無論是貸款，無論是地方債，基本上返還都是土地出讓金，如果離開土地出讓金，我相信很多城市沒有辦法生存。這是當(dāng)前制定改革中需要化解的非常嚴(yán)重的問題，很多地方提出房產(chǎn)稅等等。

我先提問華生，你對這件事的化解有什么看法？你不解決地方政府這個(gè)利益問題，你去談那件事，恐怕很難去解決。

華生：在土地制度改革當(dāng)中這一點(diǎn)我贊成周其仁的意見，成都地票的模式相對來說是往前走了一步，但是需要研究的是，這個(gè)制度能不能走得通。我個(gè)人初步的研究，這個(gè)制度可能走不通，因此需要設(shè)計(jì)一個(gè)比它更好的機(jī)制來替代它。

我們大家最大的共識(shí)有一點(diǎn)，就是土地財(cái)政恐怕不能再搞下去，政府拍賣土地，搞土地財(cái)政，這個(gè)模式不改，我們土地制度上所有的改革都走不出來。而且現(xiàn)在我覺得這也是對新一屆政府的考驗(yàn)，政府首先對自己開一刀，下面的刀才能好看。所以我個(gè)人覺得，現(xiàn)在首要的是政府要積極研究替代土地財(cái)政的辦法，就是不能這么搞下去了，拿別人地再來賣錢，這個(gè)模式走不下去的，而這個(gè)模式不是必然的。

在05年以前，沒有土地招牌掛，改革開放也有20年，做得也很好，并不是說缺了這塊就不能過日子。而且看到靠土地收入的地方政府不是最窮的政府，都是最富的政府，越有錢的地方越賣地，所以說明這不是根本問題。

李鐵：小虎積極發(fā)言，您說。

黃小虎：放開土地市場以后，如果其他的措施不跟上，可能會(huì)出現(xiàn)華生所擔(dān)心的那種情況，比如像北京農(nóng)村改造，一下有一夜暴富，又產(chǎn)生新的分配不公，怎么解決這個(gè)問題，在放開土地市場的同時(shí)，征收土地財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅是年年征，經(jīng)過評估，這樣的話政府對增量土地的依賴就可以逐漸轉(zhuǎn)移到存量土地的依賴。

包括宅基地，原則上也要征財(cái)產(chǎn)稅，但是對農(nóng)民規(guī)定內(nèi)的可以免征，市民不要限制他買房子，你買了就要年年交財(cái)產(chǎn)稅，超占的部分應(yīng)該是違禁的。

李鐵：我們聽聽胡部長，地方政府對國土資源部的壓力是非常大的，你怎么看待這個(gè)問題？

胡存智：首先大家都談到土地財(cái)政問題，實(shí)際上關(guān)于土地財(cái)政的說法，還應(yīng)該進(jìn)一步深入的研究。如果說通過土地交換，把地價(jià)款認(rèn)為是土地財(cái)政的話，那么從土地上收稅，同樣交到政府財(cái)政里面算什么財(cái)政？

因此這個(gè)問題恐怕應(yīng)該從更高的層面來系統(tǒng)地考慮這個(gè)問題，跟整個(gè)財(cái)稅體制設(shè)計(jì)和整個(gè)安排要結(jié)合在一起考慮。

按照市場化的方向走，絕不僅僅是說就對現(xiàn)行的制度斷然否定，或者是不加條件的給予肯定，這都不可取的。這個(gè)制度的支撐，30年的高速發(fā)展有它的合理性，但并不是說它沒有缺點(diǎn)，這是大家都看到的。所以專家們在談到這個(gè)問題的時(shí)候，我是同意的，它是有缺點(diǎn)的，只不過在現(xiàn)行機(jī)制的運(yùn)行下，它仍然有一定的作用和向前推進(jìn)改善的地方，我們輕易地說這個(gè)事情就應(yīng)該廢棄，或者說就不可行，甚至從道德高度來批判它，我覺得都是不可取的。

我們應(yīng)該肯定它的積極意義的同時(shí)，看到它的不足，加以改過。因?yàn)檫@個(gè)制度開始設(shè)計(jì)的時(shí)候，就是按照市場化方向走的，大家談到招牌掛制度帶來的一些負(fù)面的作用是有的，但是招牌掛制度很好地在中國的國情下，很好地抑制一系列腐敗的問題，從源頭上建立懲罰體系的積極作用是功不可沒的。因此我對這個(gè)問題，因?yàn)闀r(shí)間不能展開，我只想說一句，要全面系統(tǒng)地分析，而是要改革，而是要改善。

李鐵：您對這個(gè)問題怎么看？

周其仁：我覺得改革的方向要非常明確，這是一個(gè)憲法問題，政治強(qiáng)制力要得到市場，這是憲法是不可以的，歪曲社會(huì)，國家，公民市場之間的關(guān)系，這是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系非常原則性的問題。但是這么多地方政府介入土地財(cái)政，這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

一個(gè)財(cái)產(chǎn)稅收的替代，現(xiàn)在僅僅在兩個(gè)城市做試點(diǎn)，應(yīng)該擴(kuò)大試點(diǎn)，增加強(qiáng)度。

第二，如果要收縮，要把利益軌弄清楚。反過來講，市場能明確，拿地去賣的軌道就應(yīng)該定量的給它減，定期地減，這個(gè)減下來不光是資源配置效率的問題，它會(huì)影響收入分配，會(huì)影響社會(huì)進(jìn)步。

李鐵：我看了一下條子，有些和本次討論無關(guān)，有些問題嘉賓都給了解答。今天下午我們的討論到此結(jié)束，我覺得我們在座的所有專家和官員，都提出了很好的想法，讓我們大家對十八大以后，未來可能進(jìn)行的改革，至少從專家和學(xué)者，和政府的角度，有一個(gè)比較大致的了解了，但是僅僅靠這么一個(gè)短短的座談會(huì)，能達(dá)到什么效果，恐怕還是做不到的。

不管怎么說，我覺得應(yīng)該對在座的專家，官員，表示衷心地感謝。這次我們這個(gè)題目就到此結(jié)束，轉(zhuǎn)給下一個(gè)題目。謝謝。

[責(zé)任編輯：wanggq] 標(biāo)簽：土地 改革 問題 制度 

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