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2011年02月26日 18:04
來源：南方日?qǐng)?bào) 作者：周虎城

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8月30日央視《新聞1+1》播出《老“三農(nóng)”的新問題》，專訪了中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文。在專訪中，針對(duì)一些地方政府推行的“土地?fù)Q社保”，陳錫文表示:“社會(huì)保障是應(yīng)該政府給我提供的公共服務(wù)，在哪個(gè)國家、在哪個(gè)地方可以跟老百姓講，你要獲得我的公共服務(wù)，你就要拿你自己的財(cái)產(chǎn)來換，沒有過這種事情。所以這是在制造新的不平衡?！?/p>

前不久，中國(海南)改革發(fā)展研究院發(fā)布了一個(gè)“十二五農(nóng)村改革專家問卷調(diào)查”，調(diào)查結(jié)果顯示，53.1%的專家認(rèn)為“土地?fù)Q社?！辈皇情L期制度安排，只是一種過渡性辦法；22.1%的專家認(rèn)為此舉違背城鄉(xiāng)一體化的趨勢，是城鄉(xiāng)二元制度的表現(xiàn)；有19.5%的專家認(rèn)為這是一種長期制度安排。也就是說，大多數(shù)專家對(duì)某些地方政府開展的轟轟烈烈的“土地?fù)Q社?！边\(yùn)動(dòng)是持謹(jǐn)慎態(tài)度甚至反對(duì)意見的。

在一些地方政府的宣傳材料中，土地?fù)Q社保被認(rèn)為是化解城鄉(xiāng)二元矛盾的有效方式，認(rèn)為經(jīng)土地?fù)Q社保和戶籍變化，農(nóng)民和市民便具備了同樣的身份和保障措施，并且還可以用宅基地?fù)Q來干凈明亮的新房。聽起來確實(shí)挺美好。然而，這種土地?fù)Q社保是以收取農(nóng)民的土地為代價(jià)的，農(nóng)民雖然得到了社保，卻失去了土地。在土地資源的稀缺性日益提高的時(shí)代背景下，這無疑是一種新的圈地運(yùn)動(dòng)，貌似公平政策的背后隱藏著巨大的不公平。正如陳錫文所言，社會(huì)保障是政府理應(yīng)提供的公共服務(wù)。換言之，這種公共服務(wù)品是無需任何代價(jià)便應(yīng)享有的公民基本權(quán)利。

目前，農(nóng)民的社會(huì)保障工作確實(shí)不到位，這種不到位是長期的城鄉(xiāng)二元制度造成的，是這一不公平制度的多年歷史欠賬。歷史欠賬的解決應(yīng)該具備一個(gè)還款機(jī)制，比如2004年國務(wù)院實(shí)施減征或免征農(nóng)業(yè)稅的政策，就是一種“還款”的表現(xiàn)。但是，土地?fù)Q社保就不是一種“還款”，而是商品交易，這一商品交易存在談判條件不對(duì)等、談判角色被引導(dǎo)等問題。比如一些地方規(guī)定土地?fù)Q社保應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成，然而在政府的強(qiáng)勢壓力下，自愿往往容易變成“被自愿”。我們的政治動(dòng)員能力一向罕有匹敵，在涉及到土地利益的情況下，更能夠表現(xiàn)出極大的利益沖動(dòng)，以農(nóng)民個(gè)體的談判能力，自然難以抵擋。

當(dāng)然，土地?fù)Q社保并非完全沒有價(jià)值，至少證明土地是可以流通的。既然土地可以用來換社保，那么，土地也應(yīng)當(dāng)可以用來換其他東西，實(shí)際上農(nóng)民真正需要的是對(duì)土地的自由處置權(quán)，以及土地處置的公平權(quán)。因?yàn)?，一方面農(nóng)民土地被嚴(yán)格限制在農(nóng)用地領(lǐng)域，上市流轉(zhuǎn)價(jià)格有限；一方面地方政府征收土地后可以立即通過更改土地用途而使土地升值。為什么會(huì)出現(xiàn)“土地?fù)Q社?！?，秘密就在這里。

地方政府有利益沖動(dòng)很正常，但給予農(nóng)民社保是政府的責(zé)任，這種責(zé)任是不應(yīng)被拿來作為商品進(jìn)行交換。這樣的改革一旦推廣開來，很容易形成對(duì)農(nóng)民的二次掠奪，并且會(huì)造成巨大的社會(huì)問題:農(nóng)民有社保了，變市民了，卻失業(yè)了。如此龐大的失業(yè)群體誰來應(yīng)對(duì)?!(作者：周虎城　來源：《南方日?qǐng)?bào)》)

社保乃政府職責(zé) 何須以土地交換

眼下的中國農(nóng)村、農(nóng)民正在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的變革，大量耕地因此被占用，如何解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題，許多地方開始積極推行用宅基地和承包地?fù)Q社保的措施，輿論對(duì)此反應(yīng)不一。近日中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文在接受央視采訪時(shí)直言，“土地?fù)Q社?！睂?duì)農(nóng)民不公平，是在制造新的不平衡。

應(yīng)該承認(rèn)，相比于過去長期存在的政府低價(jià)征地、變相征地，卻不提供任何社會(huì)保障的做法，“土地?fù)Q社?！蹦Ｊ绞且环N進(jìn)步，如果考慮到建立完善的公共財(cái)政制度非一朝一夕之舉，在此之前城市化的步伐卻不能止步不前，那么公眾對(duì)這一模式報(bào)以謹(jǐn)慎的歡迎應(yīng)在情理之中，一些地方政府將其標(biāo)舉為“惠民工程”也自有說辭。但正如陳錫文所言，“土地?fù)Q社保”的要害在于不公平。過去城鄉(xiāng)二元體制造就了極大的不公平，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益帶來了損害，如今矯正不公平又怎能用新的不公平的方式？

眾所周知，社保與商保不同，它是政策性保險(xiǎn)，是國家保障勞動(dòng)者基本生活的一項(xiàng)社會(huì)政策，具有公共服務(wù)的性質(zhì)。所以世界上任何一個(gè)國家，社保都是采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的辦法，而且政府始終是最大的出資者，這也符合政府作為公共利益代表和公共服務(wù)提供者的定位。而在“土地?fù)Q社保”模式中，政府和農(nóng)民卻是在實(shí)施一種交易行為，一方放棄自己在宅基地和承包地上的權(quán)益，另一方以提供社保作為報(bào)酬。顯然，這種交易既與社保的性質(zhì)不合，也與政府提供公共服務(wù)的職責(zé)相悖。當(dāng)然，從這一點(diǎn)出發(fā)批評(píng)“土地?fù)Q社?！蹦Ｊ?，并非表示參加社保的農(nóng)民不該和其他公民一樣，按一定比例繳費(fèi)履行自己的義務(wù)，而是說農(nóng)民是否參保，絕不應(yīng)以是否放棄自己在土地上的權(quán)益為前提條件。必須明確，農(nóng)民自愿參保，是其天然應(yīng)該享有的權(quán)利，一旦為權(quán)利附加各種條件，權(quán)利必然變質(zhì)，而有淪為“恩賜”的危險(xiǎn)。

“土地?fù)Q社保”模式當(dāng)然要置于城市化加速的背景中考察才能見出問題的豐富性。中國最終要經(jīng)由城市化走向現(xiàn)代化，這一點(diǎn)無從選擇，而在城市化的過程中，怎樣避免大量農(nóng)民失地所導(dǎo)致的社會(huì)隱患，值得深長思之。利用各種名目和手段，圈占土地，逼迫農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份，是一個(gè)在數(shù)據(jù)上最容易見成效的城市化辦法，但潛伏的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。讓農(nóng)民用土地?fù)Q社保，也許部分出于化解風(fēng)險(xiǎn)的初衷，也可能會(huì)有一定的效果，但這種效果注定只是一個(gè)短期效應(yīng)。一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的問題是，對(duì)農(nóng)民來說，土地是最重要最基本的生產(chǎn)和生活資料，一旦失去，如何生存，如何維持其對(duì)生活的最低限度的預(yù)期？難道要坐等若干年后養(yǎng)老金的發(fā)放嗎？客觀地看，城市會(huì)給進(jìn)城的農(nóng)民提供越來越多的工作機(jī)會(huì)，但這并不足以打包票，金融危機(jī)中，高達(dá)上千萬的農(nóng)民工失去工作，不得不從城市退回農(nóng)村就是一個(gè)最好的例證。試想一下，如果當(dāng)初這上千萬失去工作的農(nóng)民工都是“土地?fù)Q社保”交易的一方，對(duì)社會(huì)意味著什么豈非不言而喻？對(duì)中國的農(nóng)民來說，土地就代表著一種穩(wěn)定感，這種穩(wěn)定感既是收入上的，也是心理上的。

“土地?fù)Q社?！蹦Ｊ綄?duì)農(nóng)民不公，也是對(duì)所謂“耕地紅線”和糧食安全的威脅。在這一模式下，地方政府的圈地沖動(dòng)將更加難以遏制。而在付出這兩點(diǎn)代價(jià)之后，城市化并未因此而獲得實(shí)質(zhì)的提升。早就有學(xué)者指出，當(dāng)下一些地方政府的圈地沖動(dòng)無非緣于兩點(diǎn)需求，一是GDP崇拜，二是方便在銀行套現(xiàn)，化解地方債務(wù)。奔著這兩點(diǎn)而去，“城市化”將結(jié)出什么樣的果實(shí)可以想見，失地農(nóng)民“被城市化”也完全可以預(yù)料。在城市化成為人類共享經(jīng)驗(yàn)的語境中，重復(fù)一些常識(shí)也許還是必要的：圈地不等于城市化，在原來的莊稼地上長出了氣派的樓房，也不等于城市化。缺乏產(chǎn)業(yè)的支撐，城市化最終只是無源之水。