編者按：佟麗華為北京致誠(chéng)農(nóng)民工法律援助與研究中心主任、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)律師協(xié)會(huì)法律援助與公益法律事務(wù)委員會(huì)常務(wù)副主任、新中國(guó)成立60周年大慶“依法治國(guó)”彩車(chē)上唯一的律師代表?；谄渌暑I(lǐng)的團(tuán)隊(duì)十余年的專(zhuān)職公益法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)與過(guò)去一年的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，對(duì)中國(guó)農(nóng)村法治熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理并提出政策建議，是為本文。2004年以來(lái)，中央連續(xù)7年的“一號(hào)文件”都是針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題作出，這充分體現(xiàn)了中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視。但知易行難，直到現(xiàn)在，很多重要問(wèn)題仍舊沒(méi)能得到很好解決，農(nóng)村發(fā)展依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。究其原因，我們認(rèn)為最主要的是中央政策沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)化為可操作的法律。
如果說(shuō)當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，那么在立法和執(zhí)法層面也存在這種明顯差異。甚至可以說(shuō)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，就必須認(rèn)真研究制約農(nóng)村發(fā)展所面臨的種種法治環(huán)境，大力推動(dòng)農(nóng)村法治的發(fā)展，為農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展注入新的活力。
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的“萬(wàn)花筒”
耕地紅線堪憂。
為了真實(shí)了解農(nóng)村耕地減少情況，我們?cè)?009年4月組織專(zhuān)人到河北省52個(gè)自然村進(jìn)行了走訪，發(fā)現(xiàn)普遍存在耕地減少情況。上世紀(jì)80年代末90年代初剛分地時(shí)，52個(gè)自然村共有耕地大約16萬(wàn)畝，到2009年初，減少了近10萬(wàn)畝?；厩闆r是，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的農(nóng)村，耕地減少越嚴(yán)重，有些農(nóng)村已經(jīng)基本沒(méi)有耕地。
2010年春節(jié)前夕，我們又組織了一次首都大學(xué)生“農(nóng)村法治熱點(diǎn)問(wèn)題調(diào)研活動(dòng)”，在調(diào)研涉及全國(guó)22個(gè)省、區(qū)、市的66個(gè)村中，過(guò)去5年平均每年減少耕地約2000余畝。
我們謹(jǐn)慎估計(jì)，2004年以來(lái)我國(guó)每年凈減少耕地應(yīng)當(dāng)不少于1000萬(wàn)畝。按這樣的數(shù)據(jù)估算趨勢(shì)，不久后，全國(guó)耕地18億畝紅線可能保不住。
失地農(nóng)民可能過(guò)億。
中國(guó)目前失地農(nóng)民到底有多少？由于缺乏全國(guó)性的權(quán)威數(shù)據(jù)，我們只能通過(guò)各種方法來(lái)試圖分析這個(gè)數(shù)據(jù)。
根據(jù)近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農(nóng)民人口數(shù)據(jù)，以及失地畝數(shù)來(lái)綜合分析，我們認(rèn)為，目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)應(yīng)當(dāng)在1.2億左右。從分布來(lái)看，這些失地農(nóng)民主要分布在城市周邊。他們當(dāng)中有的還是農(nóng)民身份，有的可能已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民戶口。按上述每年減少耕地1000萬(wàn)畝計(jì)算，每年新增加失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在700萬(wàn)左右，到2015年，中國(guó)失地農(nóng)民有可能超過(guò)1.5億。
近些年來(lái)，在一些大中城市周邊的失地農(nóng)民能夠獲得較高的貨幣補(bǔ)償，有些還能解決社會(huì)保障和就業(yè)。但總的來(lái)看，在當(dāng)前中國(guó)的1億多失地農(nóng)民中，大多數(shù)都只是獲得了貨幣補(bǔ)償，既沒(méi)有社會(huì)保障，也沒(méi)有安排就業(yè)，同時(shí)貨幣補(bǔ)償?shù)臄?shù)額也較低。當(dāng)失地農(nóng)民花完了手中的積蓄，在無(wú)法就業(yè)，也沒(méi)有社會(huì)保障時(shí)，他們將可能淪為城市中的貧民，這將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
征地事件日益嚴(yán)峻。
近年來(lái)，農(nóng)村征地引發(fā)的社會(huì)矛盾日益尖銳，主要表現(xiàn)為直接暴力沖突、群體上訪和失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)。從我們對(duì)媒體廣泛報(bào)道的30個(gè)群體性案件研究來(lái)看，這些群體性案件背后反映的是嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題。
具體表現(xiàn)在：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低；挪用、截留、拖欠征地補(bǔ)償款導(dǎo)致實(shí)際獲得補(bǔ)償更少；農(nóng)民無(wú)平等協(xié)商權(quán)和知情權(quán)；失地農(nóng)民缺乏有效合法救濟(jì)途徑；暴力征地激化社會(huì)矛盾。
環(huán)境污染突出。
《2009年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》對(duì)農(nóng)村環(huán)境狀況的描述為：“當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為農(nóng)村生活污染治理基礎(chǔ)薄弱，面源污染日益加重，農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)，農(nóng)村生態(tài)退化尚未有效遏制?！?
我們對(duì)100個(gè)媒體報(bào)道案例的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，累積性污染為95件，其中污染持續(xù)時(shí)間5年以上的為47起，有不少污染企業(yè)是地方政府招商引資企業(yè)或者是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。從案件的受害人群來(lái)看，這100件案件全部為受害者人數(shù)眾多的情形。從統(tǒng)計(jì)案例中還可看出，政府監(jiān)管薄弱、環(huán)保意識(shí)差、維權(quán)反應(yīng)機(jī)制不健全，是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域普遍存在的問(wèn)題。
“違章建筑”治理難。
大量“違建”為城市近郊治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：衛(wèi)生環(huán)境臟亂不堪，村容鎮(zhèn)貌普遍較差；水、電、氣等超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化；消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”。
違章建筑的泛濫，歸根結(jié)底是政策以及管理的滯后造成的：有些開(kāi)發(fā)商初期只負(fù)責(zé)樓盤(pán)開(kāi)發(fā)，而后協(xié)調(diào)規(guī)劃等部門(mén)關(guān)系以獲得銷(xiāo)售許可，但對(duì)本應(yīng)負(fù)責(zé)的綠地等配套開(kāi)發(fā)卻長(zhǎng)期拖延，導(dǎo)致未被開(kāi)發(fā)區(qū)域農(nóng)民建設(shè)大量“違章建筑”；城市開(kāi)發(fā)具有一定的漸進(jìn)性和不確定性，為降低拆遷成本，有些地方政府過(guò)早停止了對(duì)農(nóng)民建設(shè)房屋的審批，堵住了合法渠道。
宅基地案件缺準(zhǔn)繩。
由于近年農(nóng)村有很多拆遷行為，拆遷后農(nóng)村居民可以獲得相對(duì)較高的補(bǔ)償。加之我國(guó)禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地房屋政策的出臺(tái)，許多原本已經(jīng)履行完畢的農(nóng)村宅基地房屋出售人在利益驅(qū)使下，紛紛到法院起訴，要求確認(rèn)原房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，并要求買(mǎi)受人返還房屋。最高人民法院尚未就該類(lèi)案件發(fā)布統(tǒng)一的司法解釋?zhuān)谑欠袷芾碓擃?lèi)案件、是否受訴訟時(shí)效約束、如何認(rèn)定合同效力、如何處理無(wú)效合同等問(wèn)題上，各地法院之間，甚至同一法院的不同法官之間的認(rèn)識(shí)并不一致。
“小產(chǎn)權(quán)房”處境尷尬。
中國(guó)社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)》顯示，截至2007年上半年，“小產(chǎn)權(quán)房”已達(dá)現(xiàn)存全國(guó)實(shí)有城鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上，即66億平方米。2009年8月，國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》提出：嚴(yán)肅查處違反土地管理法律法規(guī)的新建“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目用地。
但政府面臨的難題是：由于前期管理不善，導(dǎo)致如今的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)做大。這時(shí)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的政府與村委會(huì)和開(kāi)發(fā)商的問(wèn)題，而是演變?yōu)檎唾?gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主之間的問(wèn)題。大規(guī)模拆除將使政府和百姓付出巨大的經(jīng)濟(jì)損失、引發(fā)無(wú)盡糾紛和尖銳的社會(huì)矛盾。不拆，又面臨“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展日盛、公然違背政府政策的尷尬。
集體資產(chǎn)分配不透明。
內(nèi)蒙古包頭市九原區(qū)尹六窯村分配土地補(bǔ)償款時(shí)“等級(jí)制”、“世襲”制的案件，曾引發(fā)社會(huì)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配問(wèn)題的關(guān)注。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民會(huì)議有權(quán)決定征地補(bǔ)償費(fèi)等分配事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有權(quán)力強(qiáng)行干預(yù)。在2003年2月召開(kāi)的全國(guó)法院立案工作會(huì)議上，最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門(mén)協(xié)調(diào)解決。也就是說(shuō)，類(lèi)似案件基本被排除在法院訴訟之外。
那么，認(rèn)為權(quán)益受到侵害的少數(shù)農(nóng)民，又能通過(guò)什么樣的程序和制度來(lái)救濟(jì)自己的權(quán)利呢？這個(gè)問(wèn)題不僅制約著農(nóng)民維權(quán)，也讓基層政府和司法機(jī)關(guān)感到無(wú)奈。
“村官”腐敗較嚴(yán)重。
我們分析了50起“村官”職務(wù)犯罪的案件，其中針對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的就占了45起，主要表現(xiàn)為：明顯違反基本的財(cái)務(wù)管理制度，最常見(jiàn)的有收款不入賬、領(lǐng)款不簽字、長(zhǎng)期打借條占用公款不還、違規(guī)提款、無(wú)票據(jù)報(bào)銷(xiāo)等；通過(guò)偽造憑證、偽造村民簽名、虛構(gòu)事實(shí)偽造項(xiàng)目等，騙取各類(lèi)專(zhuān)款、補(bǔ)償款項(xiàng)等；巧立名目，私分、揮霍集體財(cái)產(chǎn)；挪用公款，滿足借貸、做生意、賭博等私欲。
有效推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革
2004年中央“一號(hào)文件”提出要“加快土地征用制度改革”，確立了征地改革的基本方向。2008年中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步就農(nóng)村征地制度改革提出了較為明確的方向。但問(wèn)題是，征地制度改革依舊處于討論層面，缺乏一套成熟的具體改革方案。
究其根本，除了觀念原因以外，就是現(xiàn)行土地制度為地方政府帶來(lái)巨大利益。根據(jù)當(dāng)前的法律制度，即使是農(nóng)村集體建設(shè)用地，也不能直接上市交易，必須先將該土地征收為國(guó)有，而后才能進(jìn)入土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。
根據(jù)審計(jì)署2008年6月公布的針對(duì)11城市的審計(jì)報(bào)告，11城市在2004年至2006年的三個(gè)年度內(nèi)將土地出讓凈收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2108.24億元，占土地凈收益總額2618.69億元的80.51%，而用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金僅85.36億，占總額的3.26%。土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占總額的71.18%。
在整個(gè)土地收益中，受益最少的是農(nóng)民。據(jù)全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。
所以當(dāng)前的關(guān)鍵是，應(yīng)盡快推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革，建立與中央政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、保障農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地征收和使用制度。
我國(guó)憲法、土地管理法和物權(quán)法等確立了“為了公共利益的需要”是征收集體土地的唯一前提，但是沒(méi)有對(duì)“公共利益”作出明確界定，從而導(dǎo)致大量非公共利益的建設(shè)性用地打著“公共利益”的旗號(hào)來(lái)進(jìn)行，引起失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。所以應(yīng)盡快從立法上明確界定公共利益，縮小征地范圍?？梢韵翊蠖鄶?shù)國(guó)家一樣，采取列舉方式界定公共利益的范圍，同時(shí)規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
當(dāng)前征地補(bǔ)償安置模式多種多樣，如一次性貨幣補(bǔ)償安置、重新?lián)駱I(yè)補(bǔ)償安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、入股分紅安置、養(yǎng)老保障安置、異地移民安置等，各種補(bǔ)償安置模式各有利弊，單一的補(bǔ)償安置模式并不能滿足失地農(nóng)民的安置需求。一個(gè)解決辦法是，在貨幣補(bǔ)償基礎(chǔ)上，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的、強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)保障補(bǔ)償方式，這樣不僅能夠讓農(nóng)民獲得眼前利益，而且為其長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活和醫(yī)療提供保障。
即使是出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，也應(yīng)該提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低。只有建立與市場(chǎng)相聯(lián)系的土地補(bǔ)償機(jī)制，讓農(nóng)民在土地增值過(guò)程中真正受益，才能確保農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。
另外，正如2008年中央“一號(hào)文件”所提出的，可以考慮建立一套公平、公正、獨(dú)立的土地征收糾紛裁決制度。根據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的就是當(dāng)?shù)卣?，而?duì)爭(zhēng)議裁決的還是當(dāng)?shù)卣?，這種制度顯然難以確保農(nóng)民的利益。建議設(shè)立獨(dú)立于批準(zhǔn)和實(shí)施征地政府機(jī)構(gòu)的裁決制度，裁決人員由專(zhuān)業(yè)的、中立的專(zhuān)家組成，對(duì)裁決的申請(qǐng)時(shí)效、程序、裁決期限等都應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的規(guī)定，以保障農(nóng)民有效參與和程序公正。對(duì)裁決機(jī)構(gòu)作出的裁決不服，可以向人民法院起訴。
農(nóng)村集體土地怎樣參與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)？我們認(rèn)為，當(dāng)前關(guān)鍵是建立起農(nóng)民有效參與、農(nóng)民公平分享收益的集體土地開(kāi)發(fā)制度。改變現(xiàn)在集體土地只能轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能進(jìn)入市場(chǎng)的局面，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)。
新制度的要害是必須讓村集體建設(shè)用地進(jìn)入開(kāi)發(fā)市場(chǎng)、接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在進(jìn)入到土地市場(chǎng)后，所有想使用該地塊的開(kāi)發(fā)商，都必須進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)，假如村里自己有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，也必須參與這種公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。只有經(jīng)過(guò)公開(kāi)、透明的競(jìng)爭(zhēng)程序，才能使整個(gè)開(kāi)發(fā)過(guò)程處于“陽(yáng)光”之下，才能避免之前由村委會(huì)暗箱操作帶來(lái)的種種弊端。
盡快制定農(nóng)村房屋管理法
我國(guó)憲法、土地管理法等僅對(duì)宅基地的權(quán)屬性質(zhì)作了原則性規(guī)定，有關(guān)農(nóng)村房屋的內(nèi)容幾乎沒(méi)有。如果不及時(shí)在立法層面對(duì)農(nóng)村房屋的權(quán)屬、建造及轉(zhuǎn)讓等加以明確和調(diào)整，由農(nóng)村房屋衍生出來(lái)的問(wèn)題將越來(lái)越多，這不但會(huì)損害農(nóng)民的切身利益，也將使國(guó)家的管理陷入被動(dòng)。建議全國(guó)人大盡快調(diào)研制定農(nóng)村房屋管理法，通過(guò)立法，解決以下幾個(gè)主要問(wèn)題：
確立農(nóng)民宅基地建設(shè)房屋的審批、監(jiān)管、確權(quán)等基本制度。對(duì)農(nóng)村房屋建設(shè)的規(guī)劃管理作出規(guī)定，目前實(shí)踐中依據(jù)的主要是各市、縣制定的地方規(guī)范性文件，各地在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、自建房層高限制、農(nóng)民建房申請(qǐng)程序、審批權(quán)限劃分等幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題上均無(wú)一致性規(guī)定。
確立嚴(yán)格的臨時(shí)建筑審批、監(jiān)管制度，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的“違章建筑”問(wèn)題。這里“臨建”是專(zhuān)就農(nóng)村建房而言，即只要村民欲搭建符合政府開(kāi)發(fā)時(shí)間、規(guī)劃、安全等要求的房屋，都可以獲準(zhǔn)建設(shè)并被頒發(fā)《臨時(shí)建筑許可證》。與其讓農(nóng)民申請(qǐng)建房的途徑受阻，不如變堵為疏，既疏通了農(nóng)民的致富之路，又減少了政府日后“拆違”的成本支付。
確立農(nóng)村宅基地房屋的合法流轉(zhuǎn)制度。可以建立農(nóng)村宅基地房屋交易市場(chǎng)，允許農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)，取消對(duì)城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地上房屋的政策限制。此舉將極大刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)可以預(yù)防和減少農(nóng)村宅基地房屋私下隱性交易的數(shù)量，遏制城市房?jī)r(jià)快速上漲。為避免農(nóng)村居民出售房屋后流離失所，并預(yù)防農(nóng)村宅基地市場(chǎng)放開(kāi)后一部分人憑借資金優(yōu)勢(shì)進(jìn)行土地兼并、壟斷農(nóng)村宅基地，法律可以對(duì)農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)雙方的資格、條件進(jìn)行明確限定。
本著分清責(zé)任、分類(lèi)處理的原則，妥善解決現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。建議根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”的具體形態(tài)作出不同的處理決定：對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)的“小產(chǎn)權(quán)房”要堅(jiān)決予以拆除，包括違反土地利用總體規(guī)劃、非法占用耕地(尤其是基本農(nóng)田)、存在嚴(yán)重質(zhì)量安全隱患等的“小產(chǎn)權(quán)房”；對(duì)基本符合規(guī)劃，又無(wú)質(zhì)量安全隱患的“小產(chǎn)權(quán)房”，建議制定制度，予以分類(lèi)解決。
為了維護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”的保障性功能和市場(chǎng)的公平，對(duì)已購(gòu)“小產(chǎn)權(quán)房”的中高收入人群，可按照商品房的政策辦理，由相關(guān)部門(mén)確定補(bǔ)交費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，將該“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為商品房。對(duì)低收入人群，可以自愿選擇按商品房政策或保障性住房政策處理。將現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為保障性住房，不僅能滿足普通百姓的住房需求，減輕政府負(fù)擔(dān)，而且必將平抑當(dāng)前過(guò)高的房?jī)r(jià)，使房?jī)r(jià)趨向合理。
加強(qiáng)行政監(jiān)管和司法救濟(jì)
中央政府和有關(guān)部門(mén)多次發(fā)出通知，要求保護(hù)農(nóng)民利益。以我們多年的基層工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這些通知出發(fā)點(diǎn)是好的，但不一定有明顯效果。究其根源，關(guān)鍵在于一些基層區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)形成特殊的利益共同體。與之相比，農(nóng)民處于絕對(duì)的劣勢(shì)。
在特殊利益共同體與農(nóng)民權(quán)益的博弈中，只有中央政府的有力介入，才能遏制權(quán)力的放肆，才能給農(nóng)民以力量。只有中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能科學(xué)有效地推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展并保障農(nóng)民權(quán)益。
2010年中央“一號(hào)文件”指出，“完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，切實(shí)解決好農(nóng)村征地、環(huán)境污染、移民安置、集體資產(chǎn)管理等方面損害農(nóng)民利益的突出問(wèn)題?！睘閷?shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和避免矛盾激化的雙重目標(biāo)，建議建立有效的中央政府主導(dǎo)的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)制度。當(dāng)前來(lái)看，至少有使建立和完善以下制度：
建立中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)民就土地、環(huán)保等群體性投訴的受理、調(diào)查和處理機(jī)制。當(dāng)前，對(duì)于農(nóng)民就土地、環(huán)保等問(wèn)題的投訴和處理，主要還是依靠地方政府。農(nóng)民上訪，往往也是省一級(jí)或者中央職能部門(mén)將接到的信訪材料直接轉(zhuǎn)回地方處理，如果當(dāng)?shù)卣鳛槔嫦嚓P(guān)方，就無(wú)法保證處理案件時(shí)的中立和公正。
法院要成為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要屏障。當(dāng)前法院對(duì)征地補(bǔ)償金分配、環(huán)境污染、耕地糾紛等很多案件，往往拒絕受理。法院拒絕受理案件往往阻塞了依法解決糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的司法路徑，其結(jié)果可能就是非法的、暴力的局面或無(wú)休止的上訪。
國(guó)家要把律師當(dāng)成維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一支重要力量。當(dāng)前律師辦理農(nóng)村征地、環(huán)保等案件面臨著巨大壓力。建議由黨和政府大力推動(dòng)，建立一批法律援助類(lèi)的社會(huì)組織，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式給予資金支持，為國(guó)家依法處理類(lèi)似案件培養(yǎng)一批專(zhuān)業(yè)人才，以建立一套新的社會(huì)化、職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和糾紛解決機(jī)制。
加強(qiáng)對(duì)村民自治及村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)督和管理。為落實(shí)中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的有關(guān)精神，以下工作應(yīng)獲重視：有效落實(shí)村民選舉制度；確立集體成員平等的集體資產(chǎn)分配制度；加強(qiáng)政府對(duì)村民自治的有效監(jiān)督和管理；確立有效的村集體資產(chǎn)年度審計(jì)及向村民公開(kāi)制度；確立對(duì)村民自治的司法救濟(jì)制度。
當(dāng)前在農(nóng)村存在兩類(lèi)嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為：區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)違法占用土地；環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。遺憾的是，在這個(gè)過(guò)程中，有些違法行為所獲處罰過(guò)于輕微。如根據(jù)大氣污染防治法和固體廢物污染環(huán)境防治法，罰款額度最高限額分別為50萬(wàn)元和20萬(wàn)元，這樣的處罰力度，客觀上造成了“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀。建議國(guó)家切實(shí)加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲處罰侵害農(nóng)民權(quán)益的違法行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
政策聯(lián)動(dòng)農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化
隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民的狀況日益復(fù)雜，單純農(nóng)民的概念已經(jīng)不足以反映農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)分化為四類(lèi)特定人群。
第一類(lèi)，傳統(tǒng)農(nóng)民，即生活在農(nóng)村的農(nóng)民。
第二類(lèi)，新市民。是指轉(zhuǎn)到城市定居、有穩(wěn)定生活來(lái)源的人，主要包括兩類(lèi)：一是因失地、上學(xué)、參軍等原因轉(zhuǎn)為城市居民戶口，有穩(wěn)定工作或享受社會(huì)保障，從而實(shí)現(xiàn)有穩(wěn)定收入的人；二是戶口雖然還是農(nóng)民，但已經(jīng)在城市定居，因失地獲得高額補(bǔ)償、子女贍養(yǎng)、就業(yè)、自營(yíng)等原因，有穩(wěn)定生活來(lái)源的人。
第三類(lèi)，農(nóng)民工。他們?cè)诔青l(xiāng)之間流動(dòng)，在外打工主要是希望獲得更多現(xiàn)金收入以改善家庭生活條件，并不一定要在城市長(zhǎng)期定居。
第四類(lèi)，失地農(nóng)民。主要有兩類(lèi)：失地后戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民，但無(wú)穩(wěn)定工作也無(wú)社會(huì)保障；失地后身份仍舊是農(nóng)民，無(wú)穩(wěn)定工作也無(wú)社會(huì)保障。
從人口角度而言，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更不是城鄉(xiāng)一體化可以概括，而是已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)時(shí)代：即以城市為基礎(chǔ)的市民、以農(nóng)村為基礎(chǔ)的農(nóng)民和以城鄉(xiāng)流動(dòng)為特征的農(nóng)民工與失地農(nóng)民。綜合考慮，到2015年，按農(nóng)民工2.1億、失地農(nóng)民1億計(jì)算，這種處于流動(dòng)狀態(tài)的第三元人口將超過(guò)3億。
農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)變化要求農(nóng)村政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)民，應(yīng)切實(shí)推進(jìn)涉農(nóng)法律和政策改革。
在農(nóng)民工方面，現(xiàn)有勞動(dòng)立法立足于建立穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，這有助于保障勞動(dòng)者權(quán)益，但忽視了我國(guó)將長(zhǎng)期存在的流動(dòng)農(nóng)民工群體，忽視了這個(gè)群體中大部分人勞動(dòng)關(guān)系短期、靈活的根本特征。建議研究制定一套更符合這個(gè)流動(dòng)群體的特殊的用工制度，如關(guān)于其養(yǎng)老保障，對(duì)穩(wěn)定就業(yè)的，通過(guò)職工社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)解決；對(duì)工作變換頻繁、短期就業(yè)的，依靠農(nóng)村的社會(huì)保障制度。
最難解決的是失地農(nóng)民問(wèn)題。從戰(zhàn)略上看，解決失地農(nóng)民問(wèn)題主要有三點(diǎn)：首先是保障農(nóng)民失地時(shí)的利益；其次是對(duì)無(wú)法轉(zhuǎn)為新市民的，要讓其享有對(duì)農(nóng)民的各種保障；最后是加強(qiáng)培訓(xùn)，促進(jìn)其就業(yè)，使其享有城市發(fā)展的利益。對(duì)龐大的失地農(nóng)民群體，短時(shí)間內(nèi)單純依靠城市或農(nóng)村來(lái)解決其出路都很艱難，只有發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，讓城市和農(nóng)村都來(lái)關(guān)注失地農(nóng)民，才可以保障其穩(wěn)定生活和基本權(quán)利。
真正意義上的城鎮(zhèn)化是要將絕大多數(shù)失地農(nóng)民和部分流動(dòng)農(nóng)民工成功地轉(zhuǎn)為新市民，讓他們?cè)诔鞘杏蟹€(wěn)定的生活。這就要求在因城市發(fā)展需要占用農(nóng)民土地時(shí)，必須解決失地農(nóng)民的就業(yè)或社會(huì)保障，同時(shí)提供與市場(chǎng)價(jià)值相應(yīng)的土地補(bǔ)償；對(duì)在城市自營(yíng)生意或穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民，要提供轉(zhuǎn)為城市居民的路徑，要讓其在子女教育、保障性住房購(gòu)買(mǎi)和租賃、社會(huì)保障等方面享受到與市民一樣的平等待遇。
因此，對(duì)政府而言，新市民不是一個(gè)簡(jiǎn)單的美麗符號(hào)，而是要提供各種制度保障的重大挑戰(zhàn)。這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其成敗將影響全局。
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