沒有政企分開，其他什么改革都無法推進，什么模式都無從談起
最近，隨著劉志軍因為腐敗問題接受調(diào)查，關(guān)于鐵路體制改革的話題再次升溫。一些評論人士認為，劉志軍就任部長之后擱置了鐵路改革議程，劉志軍的去職應(yīng)該是鐵路改革的新契機。不過，如果對鐵路改革的復(fù)雜性缺乏應(yīng)有認識、對鐵路改革的思路缺乏深入討論、對鐵路改革的推進缺乏堅強魄力，鐵道部的人事更迭并不一定導(dǎo)致鐵路體制的實質(zhì)性改革。
鐵路改革緣何擱置
中國是一個處于工業(yè)化和城市化進程中的大國，鐵路的重要性其實并沒有為很多人所認識，許多人只是看到了鐵路作為可選擇的多種交通運輸方式之一的一面，沒有看到其他方面，因而對現(xiàn)在發(fā)展迅速的高鐵也存在過度的質(zhì)疑。
英國工業(yè)革命的興起和快速的技術(shù)進步，與鐵路的發(fā)展有著極大聯(lián)系；美國在南北戰(zhàn)爭之后30年里的鐵路狂潮席卷美國大陸，鐵路里程增長了二三十萬公里，對美國的鋼鐵業(yè)和裝備業(yè)以及整個制造業(yè)迅速崛起成為全球最強具有關(guān)鍵性作用，也有力地推動了美國邁向世界第一強國。有趣的是，中國的辛亥革命與鐵路也有著直接聯(lián)系，因為鐵路到底應(yīng)該由國家經(jīng)營，還是由外資經(jīng)營或者民間經(jīng)營，當時引發(fā)了激烈爭端。這說明，鐵路不但涉及基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)發(fā)展、技術(shù)革命等問題，還涉及經(jīng)營權(quán)、投資融資、資本市場等問題。
中國鐵路系統(tǒng)長期實行國家壟斷經(jīng)營、垂直領(lǐng)導(dǎo)、半軍事化管理的體制。不可否認，這種體制的形成具有一定的客觀基礎(chǔ)，并不能完全理解為僅僅是有人想形成壟斷、維持壟斷。這個客觀基礎(chǔ)就是鐵路存在一定程度的自然壟斷性。之所以說是一定程度，在經(jīng)濟學(xué)上，就是說成本在一定條件下具有次可加性，但是，當條件改變時，自然壟斷性就弱化了。隨著時代的發(fā)展，完全可以說鐵路的自然壟斷性大大弱化了，所以，推進鐵路體制改革越來越具有可行性。
傳統(tǒng)鐵路體制的好處是協(xié)調(diào)性比較強。假設(shè)計劃經(jīng)濟的大體制真站得住腳的話，這種鐵路體制還是符合大體制要求的。但是，中國實行市場經(jīng)濟以來，這種鐵路體制的弊端盡顯了。不說經(jīng)營效率問題和內(nèi)部腐敗問題，僅就行業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度來講，鐵路遠遠落后于公路、航空、水運等其他運輸部門，更是遠遠不能滿足中國迅速膨脹的客運和貨運需求。完全可以說，鐵路系統(tǒng)是中國計劃經(jīng)濟的最后幾個堡壘之一。
其實，這種鐵路體制的弊病，早在20多年前就被認識到了。當時也有一些局部的改革嘗試，如設(shè)立廣深鐵路公司等。十幾年前，對鐵路體制實施系統(tǒng)改革就納入了高層的視野，不過，由于種種原因一再耽擱。本世紀初，鐵路體制改革一度納入決策日程，但由于改革太復(fù)雜，對方案本身也難以形成共識，還是擱置下來了。
改革并無完美方案
下一步要啟動鐵路體制改革，最重要的還是要明確改革方向，并在此基礎(chǔ)上制定路線圖，而不是過分糾纏于具體方案。根據(jù)本人過去參與有關(guān)方案設(shè)計與討論的經(jīng)驗，沒有瑕疵的完美方案是不存在的，即使在國際上也找不到。糾纏于具體方案，永遠都能找到改革的缺陷和不改革的好處，結(jié)果只能是改革無限期拖延下去。
在全球范圍內(nèi)，幾乎所有的鐵路體制模式都遭受著嚴厲批評。最具有代表性的體制有三種：美國的平行線競爭模式，歐洲的網(wǎng)運分離模式，以及日本的分區(qū)域的一體化公司模式。平行線競爭模式的最大好處是有競爭，競爭能促進鐵路大發(fā)展，促進鐵路運輸供給的快速增長，并且有利于提高效率和降低運價。美國的平行線競爭模式與私人投資運營是緊密聯(lián)系在一起的，所以，能夠打破政府壟斷、促使政府放松管制。但是，平行線競爭模式最為詬病之處就是缺乏規(guī)劃和協(xié)調(diào)，不但鐵路建設(shè)一哄而上造成惡性競爭和資源浪費，而且，運營當中也是各管一段，難以實現(xiàn)互聯(lián)互通。
歐洲的網(wǎng)運分離模式比較好地解決了美國平行線競爭模式存在的嚴重問題，但是，其路網(wǎng)由政府壟斷經(jīng)營，導(dǎo)致路網(wǎng)運營效率低下，并且長期得不到發(fā)展和升級，實際上抑制了鐵路發(fā)展、排斥了私人資本的進入。運輸業(yè)務(wù)盡管名義上是放開的，可以競爭，但是也受到路網(wǎng)壟斷的嚴重制約，實際上并不具有很強的開放性和競爭性，其效率不彰經(jīng)常受到批評。歐洲網(wǎng)運分離模式的確立與歐洲小國林立有很大關(guān)系，在網(wǎng)運分離的基礎(chǔ)上實際路網(wǎng)的一體化就比較好地解決了互聯(lián)互通問題。另外，這種模式對于政府保障鐵路的普遍性服務(wù)具有很大的作用。
不過，需要指出的是，哪些基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)需要納入政府提供普遍性服務(wù)的范疇，在全球有很大爭議，與各個國家政府的政治傾向、財政能力以及社會習慣都有很大關(guān)系，公益性服務(wù)并不必然成為選擇鐵路體制模式的關(guān)鍵制約因素。
日本的分區(qū)域的一體化公司模式是在日本國鐵曾經(jīng)一統(tǒng)天下的基礎(chǔ)上形成的，也就是說，日本的幾大區(qū)域性網(wǎng)運一體化的鐵路公司是由原來覆蓋全國的國鐵公司分拆形成的，這是改革路徑以來形成的結(jié)果。日本模式由于在一個區(qū)域內(nèi)是一體化經(jīng)營的，所以，區(qū)域內(nèi)不存在路網(wǎng)和運營公司之間的摩擦問題，避免了巨大的協(xié)調(diào)成本，使路網(wǎng)和運輸之間無縫對接，給客戶帶來了很大的便利。不過，由于在區(qū)域內(nèi)不存在競爭，日本的鐵路系統(tǒng)也比較僵化。日本國土面積不大，竟然將鐵路系統(tǒng)分割為若干個區(qū)域公司，各自可以獨立運營，與日本人口分布有很大關(guān)系。事實上，日本有幾家區(qū)域公司人口稀少，運量不大，與其他區(qū)域公司之間不存在復(fù)雜的互聯(lián)互通問題。
總之，各種鐵路體制模式都有其優(yōu)點，也有其缺點，完美的模式是沒有的。中國的鐵路改革需要借鑒各國經(jīng)驗，也需要結(jié)合自己的特點。
邁出第一步
最重要的是，不管哪種模式，都必須遵循一些共同的原則：政企分開，引入競爭，開放投資，放松管制。
下一步的中國鐵路改革，在開始的時候其實并不需要陷于具體模式選擇之爭，只要遵循上述原則邁出第一步，改革進程就會按照自己的邏輯和自身規(guī)律進行下去。政府需要做的是在基本監(jiān)管上下功夫，如保障互聯(lián)互通，保障運輸安全，管制壟斷性價格，等等。
首先必須實行政企分開。鐵道部既承擔鐵路建設(shè)規(guī)劃和項目審批以及價格管制等政府職能，又承擔路網(wǎng)建設(shè)與維護管理及運輸組織及運輸服務(wù)等企業(yè)職能，實行政企合一的體制，這在歷史上對于中國鐵路發(fā)展起到了一定作用，但現(xiàn)在遠遠不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求。沒有政企分開，其他什么改革都無法推進，什么模式都無從談起。所以第一步必須要實行政企分開。
實行政企分開應(yīng)該與繼續(xù)推進政府管理的大部制結(jié)合起來，效仿民航體制改革的做法，將鐵道部的政府職能分離出來成為鐵道總局，并入大交通部或者大運輸部當中，留下來的路網(wǎng)資產(chǎn)和運輸資產(chǎn)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)，則設(shè)立一個或者若干個企業(yè)來承接。究竟是設(shè)立一個企業(yè)還是設(shè)立若干個企業(yè)，以及若干個企業(yè)到底如何劃分資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，當然會涉及模式選擇問題。當在改革起步的時候，最簡單的辦法就是回避模式之爭，可以只設(shè)立一個企業(yè)，先解決政企分開問題，然后再根據(jù)情況來探討，是否對這個覆蓋全國的網(wǎng)運一體化企業(yè)加以分拆以及如何分拆。
在政企分開之后，由于形成了企業(yè)，出現(xiàn)了市場主體，就可以引入競爭、開放投資了。只有在路網(wǎng)建設(shè)與經(jīng)營、運輸業(yè)務(wù)經(jīng)營方面引入競爭，開放投資才有意義；只有開放投資，才能真正形成不同投資主體乃至不同所有制之間的競爭，競爭才會促進效率的提高。在改革的初步階段，引入競爭、開放投資可以先從增量部分開始，然后再總結(jié)經(jīng)驗，并向存量部分延伸。也就是說，可以先對一些規(guī)劃修建的某一轄區(qū)內(nèi)的支線鐵路、運輸專線、城際鐵路實行開放投資和開放經(jīng)營的政策，讓地方政府、大國有企業(yè)以及大民營企業(yè)等原鐵路系統(tǒng)以外的投資主體來投資建設(shè)并經(jīng)營，從而打破一直以來的大一統(tǒng)局面。
中國很多的地方政府、企業(yè)都有進入鐵路行業(yè)的積極性。地方政府自不必說。愿意進入鐵路行業(yè)的企業(yè)既包括國有企業(yè)也包括民營企業(yè)，有的是鐵路運輸?shù)拈L期客戶，如煤炭企業(yè)，有的是其他運輸企業(yè)，如公路運輸企業(yè)、航運企業(yè)，有的是有資金優(yōu)勢愿意從事長期投資的企業(yè)，讓這些企業(yè)進入鐵路行業(yè)，既可以緩解運輸困難或開拓新的市場，也可以引入更多的競爭。盡管這些企業(yè)所投資的首先可能是區(qū)域性的路段，但其積極意義不可低估。這些企業(yè)經(jīng)過市場競爭，總有一天會成長為大型的線路企業(yè)，到那時，對中國鐵路競爭格局將會產(chǎn)生巨大影響。只要這種新格局形成，中國鐵路業(yè)就會像當年的民航業(yè)那樣，在市場化經(jīng)營、多元化競爭的道路上不斷走下去。
不過，引入競爭最終要向存量部分延伸，也就是說，對從鐵道部分離出來的全國性的路網(wǎng)和全國性的運輸體系，也要盡力構(gòu)造一定程度的競爭性。所謂一定程度，是因為鐵路在一般情況所具有的自然壟斷性不會完全消失，并不會成為經(jīng)濟學(xué)上的一個典型的競爭性行業(yè)，所以，能引入的競爭就是有限的。這種競爭性的構(gòu)造，就是要對這個全國性的路網(wǎng)和運輸體系適度分拆。這不可避免會涉及在幾種模式之間選擇的問題。
我個人認為，單純的美國模式、歐洲模式和日本模式都不會成為中國的現(xiàn)實，最有可能的結(jié)果是，我們會走向一種混合模式，既存在平行線競爭，也存在網(wǎng)運分離，更會存在區(qū)域性網(wǎng)運一體化公司。
首先，在中國東部地區(qū)可以構(gòu)造平行線競爭，盡管不一定是絕對的平行線，但引入一定程度的競爭是完全可能的。北京到廣東、北京到上海之間，其實都具有這樣的條件。
其次，是區(qū)域性網(wǎng)運一體化公司。風險最低、不確定性最小的模式，可能還是在一個很大的區(qū)域內(nèi)維持網(wǎng)運一體化。但是，將中國的鐵路系統(tǒng)分拆成至少兩個區(qū)域性的網(wǎng)運一體化公司是完全可能的。根據(jù)中國人流和物流的分布特點，完全可以分拆出兩個對互聯(lián)互通依賴度不算太高的區(qū)域性公司。從電信、石油石化等領(lǐng)域的改革來看，這樣的分拆在開始似乎象征意義大于實際意義，但隨著時間的推移，實質(zhì)性的競爭將會出現(xiàn)，它們之間不但會形成比較性競爭，也會出現(xiàn)相互進入的情況，或者會通過發(fā)展新生業(yè)務(wù)來構(gòu)筑競爭的情況。因此，這種風險低、不確定性小的方式，是完全可以采用的。
再次，是網(wǎng)運分離。網(wǎng)運分離的最大爭議之處，就是路網(wǎng)還是壟斷的，就像電網(wǎng)與發(fā)電分離之后出現(xiàn)的情況一樣，更嚴重的是，網(wǎng)運分離之后的運輸安全性受到很大懷疑。不過，中國的鐵路系統(tǒng)即使不推行主動的網(wǎng)運分離改革，也會出現(xiàn)一定范圍內(nèi)的網(wǎng)運分離局面。因為，只要有平行線競爭，只要有區(qū)域性的網(wǎng)運一體化公司，一家公司的某些運輸業(yè)務(wù)必然會超出自己的路網(wǎng)范圍而進入其他公司的路網(wǎng)，這就出現(xiàn)了網(wǎng)運分離。通過這種局部的、有限的網(wǎng)運分離的實驗，我們就可以總結(jié)經(jīng)驗，根據(jù)情況進一步推進網(wǎng)運分離。
企業(yè)化經(jīng)營、競爭性的構(gòu)造，會進一步促進鐵路業(yè)對各種資本的開放，并實現(xiàn)鐵路業(yè)與資本市場的對接，這對于改變中國鐵路建設(shè)過度依賴國家投資和債務(wù)融資的狀況具有積極作用，對于促進中國鐵路業(yè)的進一步快速發(fā)展具有重要意義。中國是一個快速發(fā)展的大國，城市化在進一步推進之中，鐵路業(yè)面臨的市場是非常巨大的。與許多國家相比，只要經(jīng)營得當，中國大部分區(qū)域的鐵路都有可能實現(xiàn)持續(xù)盈利。
因此，資本市場將會熱烈歡迎鐵路企業(yè)。國際經(jīng)驗也表明，將商業(yè)化條件好的鐵道線路上市是完全可以實現(xiàn)的，這樣既能夠緩解資金困難，還能夠改善鐵路企業(yè)的公司治理，有利于企業(yè)更好地面向市場。特別是中國東部地區(qū)的一些鐵道線路有著良好的業(yè)務(wù)保障，上市必將能使其面貌煥然一新。另外，通過上市還能夠擇機出售一部分國有股，收回一部分現(xiàn)金用于償還債務(wù)，這對鐵路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。
當然，需要指出的是，實行政企分開，在鐵路行業(yè)推進企業(yè)化經(jīng)營，并不意味著所有的鐵道線路都變成普通的商業(yè)性企業(yè)，按照普通的公司法律來建立治理結(jié)構(gòu)、進行商業(yè)活動。由于一些線路在相當長一段時期內(nèi)可能難以盈利，一些線路因為其戰(zhàn)略意義并不考慮盈利，因此，國家可以將一些線路企業(yè)改組為特殊法人，通過特殊法律以規(guī)范政府和企業(yè)的關(guān)系。
鐵路體制的所有改革，都需要政府放松管制。政府首先要放松對具體項目的管制，由企業(yè)在國家的規(guī)劃下自行決定項目并籌集資金。其次要放松競爭性業(yè)務(wù)的價格管制，并提高壟斷性業(yè)務(wù)的成本透明度。政企分開之后，政府不能再直接從事投資活動、插手經(jīng)營事務(wù)。
鐵路體制改革可能比電力、電信、民航、石油石化等領(lǐng)域的改革更加復(fù)雜，難度更高。但是，這些領(lǐng)域的改革經(jīng)驗也表明，盡管爭議難以避免，方案難以抉擇，改革只要邁出一小步，行業(yè)就會前進一大步。
（張文魁，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長）
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