李啟紅家族，公共權(quán)力的私化

“在我們的基層政府，權(quán)力的透明化做得不夠，才會(huì)產(chǎn)生類似李啟紅這樣的問題。而如果這個(gè)制度不建立，類似李啟紅案必然還會(huì)發(fā)生”，國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家在接受《新民周刊》記者采訪時(shí)表示，李啟紅案的特點(diǎn)在于李本人常年在當(dāng)?shù)亟?jīng)營，為其家族勢(shì)力的形成提供了非常便捷的權(quán)力保護(hù)，而其公共權(quán)力的私化，長期以來并未得到有效監(jiān)督。

關(guān)于“一把手”過大的權(quán)力，早已婦孺皆知。沈陽原市長慕綏新那句名言，言猶在耳，“國家的法令、法規(guī)在我這里也得變通執(zhí)行。我同意的執(zhí)行，我不同意的就不能執(zhí)行”。

而在更廣大的中國基層政府，在具體操作中，縣級(jí)紀(jì)委監(jiān)督縣長、縣委書記，市級(jí)紀(jì)委監(jiān)督市長、市委書記，在理論表述上是可行的，但實(shí)際操作中，困難重重。雖然，呼吁強(qiáng)化監(jiān)督部門的垂直功能，這個(gè)口號(hào)，我們喊了許多年。

竹立家強(qiáng)調(diào)，查案子并不是遏制腐敗的最有效的方式，最有效的還是從體制、機(jī)制上，通過民主的方式來制約權(quán)力。

他認(rèn)為李啟紅案的產(chǎn)生，“關(guān)鍵是市長、一把手的權(quán)力過大，權(quán)力的來源、運(yùn)行沒有制約，權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果也沒有監(jiān)督；另一方面，其權(quán)力的運(yùn)行不透明、不公開，對(duì)于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預(yù)算，現(xiàn)在我們的好多地方都是不公開、不透明的，這為暗箱操作提供了方便，必然產(chǎn)生權(quán)力家族化，這也導(dǎo)致了李啟紅家族的形成”。

在這位專門研究政府機(jī)構(gòu)改革的學(xué)者看來，對(duì)權(quán)力形成有效制約，這是現(xiàn)代政治、社會(huì)治理的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，“我們要用改革和創(chuàng)新的思路來形成對(duì)權(quán)力的監(jiān)督”。

竹立家提倡的一些舉措，涵蓋：進(jìn)行人大常委會(huì)改革，地方政府尤其是縣級(jí)和地級(jí)市政府要逐步實(shí)現(xiàn)人大代表直選制和競(jìng)爭(zhēng)性選舉制，譬如，市長提名也要有競(jìng)爭(zhēng)性，群眾、人大代表、組織部門都可以提名市長候選人，但是最終的當(dāng)選還是要通過競(jìng)爭(zhēng)性選舉來實(shí)現(xiàn)。

“現(xiàn)在，中國社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型期，改革的任務(wù)很重，但是關(guān)鍵性的制度改革必須推進(jìn)，就是以下三點(diǎn)：一是，公共政策制定的規(guī)范化、程序化和民主化進(jìn)程；二是，干部選拔、任用中的民主化進(jìn)程，主要就是解決誰來選干部的問題、干部晉升過程中的法制化和規(guī)范化問題以及干部家庭財(cái)產(chǎn)公開透明的制度；三是，公共財(cái)政預(yù)算民主化問題。只有將這三者推進(jìn)，我們才能有效地防止權(quán)力腐敗、私化”，竹立家指出。

中山，被過濾的官員“任職回避”制度

值得一提的是，在此番東窗事發(fā)之前，李啟紅已經(jīng)在她的出生地、成長地中山市經(jīng)營40余載。

2006年8月，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等三個(gè)法規(guī)文件，作出了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)任職的“地域回避”規(guī)定，此規(guī)定明確指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長地?fù)?dān)任縣(市)黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員，一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市(地、盟)黨委、政府以及紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員”。

這就意味著，縣市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)必須回避原籍或成長地，而地級(jí)市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“一般不得”在原籍或成長地任職。

而在中共中央辦公廳提及的“任職回避”規(guī)定發(fā)布之后的4個(gè)月，即2007年1月，李啟紅履新中山市市長。

在這個(gè)她曾經(jīng)工作過多年的故鄉(xiāng)，面積、人口相當(dāng)于廣州市的一個(gè)區(qū)的中山市，李啟紅開始走上她權(quán)力的顛峰。

近日，中共中央黨校政法部教授、反腐敗研究學(xué)者林喆在接受《新民周刊》記者采訪時(shí)表示，上述文件中提及的“一般不得”，“是考慮到了比如戰(zhàn)爭(zhēng)、地震等重大災(zāi)難突然爆發(fā)這些特殊情況，李啟紅被任命為中山市這個(gè)地級(jí)市的市長，顯然是不屬于這類特殊情況的，這也說明，中山當(dāng)?shù)貨]有很好地執(zhí)行這個(gè)文件，在李啟紅擔(dān)任干部很長時(shí)間中，這個(gè)問題一直沒有能夠得到糾正”。

林喆據(jù)此提出了一系列疑問：中央的這個(gè)文件實(shí)際上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都是知道的，為什么這個(gè)土生土長的干部在中山市當(dāng)了那么多年的市長，有關(guān)人事部門、組織部門，為什么沒有提出這樣的疑問？中山市人大在審查李啟紅這名干部的時(shí)候，難道不知道中央這個(gè)規(guī)定嗎？怎么能夠通過對(duì)她的任命？李啟紅案發(fā)后，是不是應(yīng)該對(duì)當(dāng)年任命她的有關(guān)單位，比如中山市人大、組織部門進(jìn)行問責(zé)？

“李啟紅被任命為中山市市長，是很明顯地違背中央的用人制度，李啟紅落馬后，對(duì)有關(guān)部門諸如用人方面的缺陷，要進(jìn)行責(zé)任追究”，林喆說。

而熟知中山政情的人士透露，李啟紅在位時(shí)，其家族積聚的財(cái)富，“保守估計(jì)有20個(gè)億”。

這讓曾因?qū)懽鳌稒?quán)力腐敗與權(quán)力制約》一書而研究過近20年來國內(nèi)122名官員貪腐案的林喆也感到震驚，這位學(xué)者后來解釋，在中山市實(shí)行的制度構(gòu)架上，沒有“回避制度”這一說，這實(shí)際上就給李啟紅家族肆無忌憚斂財(cái)、發(fā)家致富提供了種種機(jī)會(huì)與條件，“一個(gè)家族在那么短的時(shí)間內(nèi)，就能夠積攢成20億元的財(cái)富，就是利用了這位土生土長的市長的權(quán)力和個(gè)人影響力”。

在林喆看來，李啟紅案件折射了目前我們存在的兩個(gè)重大環(huán)節(jié)的制度缺失，“一是，用人制度中的避籍制度我們有，但是不完善；還有一項(xiàng)，就是家屬回避制度我們國家做得特別不夠，改革開放以來，這項(xiàng)制度始終沒有很好地建立起來，但是國際社會(huì)對(duì)家屬回避制度這項(xiàng)都有規(guī)定，這也是各國反腐敗法中的重要內(nèi)容”。

林喆表示，目前，許多國家都有關(guān)于公務(wù)人員公職活動(dòng)中回避親屬關(guān)系的規(guī)定，且各國對(duì)于“親屬”這一概念都有界定，在法律中禁止政府機(jī)構(gòu)中的裙帶關(guān)系。

例如，美國聯(lián)邦法律禁止聯(lián)邦官員雇用、任命、推薦或提升自己的親屬到該官員所控制的任何機(jī)構(gòu)或部門工作，它對(duì)“親屬”一詞的解釋涉及公務(wù)員的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅嬸姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。菲律賓關(guān)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員親戚和親密個(gè)人關(guān)系行為守則的行政命令，明確對(duì)法律中的“親戚”、“親密個(gè)人關(guān)系”等關(guān)鍵概念作出說明：“(a)‘親戚’指與總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員在第四等血親或姻親上相關(guān)的任何人，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員的任何后嗣、后嗣的父母及與后者在第四等血親或姻親上相關(guān)的人”；“(b)‘親密個(gè)人關(guān)系’指享有與總統(tǒng)、副總統(tǒng)、內(nèi)閣成員密切交際或親密關(guān)系的任何人，可輕易接近其本人，例如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、內(nèi)閣成員的政治捐助人、長期的個(gè)人朋友、以前的同學(xué)”；“(c)‘贈(zèng)予’指免費(fèi)處理的東西或權(quán)利，或支付給接受者的任何行為或自由，包括假售或假裝苛繁的處理”(第1條)。該法規(guī)定了這些人員被禁止的行為和事項(xiàng)，并要求他們過“簡(jiǎn)樸生活”。

而根據(jù)全國人大常委會(huì)辦公廳研究室編輯的《國外廉政法律法規(guī)介紹》，瑞士、奧地利、阿根廷、墨西哥、印度等國法律也有類似的規(guī)定，如波蘭《國家機(jī)關(guān)工作人員法》規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)職員本人與其配偶、直系親屬或旁系近親如在職務(wù)上構(gòu)成上下級(jí)隸屬關(guān)系，則他們不能在同一機(jī)關(guān)任職?！钡聡珓?wù)員法規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)回避與他本人或其親屬有直接牽連的公職活動(dòng)?！眾W地利《國家官員法》規(guī)定，公務(wù)員不得在以下情況中與配偶、直系或三代以內(nèi)的親屬、過繼、連襟、聯(lián)姻或承嗣等關(guān)系者同在一個(gè)單位工作：一方對(duì)另一方有直接下達(dá)指示的權(quán)力或監(jiān)督權(quán)，或管理錢財(cái)或賬目。

“我們這方面卻做得特別差！這些年來，在各個(gè)大機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，我們到處可以見到朋友、夫妻雙方、子女與父母、姻親、同學(xué)等分居上下級(jí)或同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位的現(xiàn)象，這樣的話，整個(gè)家族就可以有意或無意地利用領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人影響力來做他們自己想做的事，許多問題也就發(fā)生了”，林喆說。

在她看來，從這個(gè)意義而言，李啟紅案具備普遍意義，“李啟紅案只是冰山一角，像這樣的不遵守避籍規(guī)定就任命當(dāng)?shù)馗刹康慕^對(duì)不止中山市一家，查一查我們現(xiàn)有干部的避籍制度，你可以看到，親屬回避制度、避籍制度現(xiàn)在我國沒有很好地建立，比如，浙江籍的干部就在浙江當(dāng)官，北京籍的干部在北京當(dāng)官，本籍干部在本地當(dāng)官、干部不流動(dòng)實(shí)際上是我們的普遍現(xiàn)象”。

讓林喆憂慮的是，如若不加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，就可能出現(xiàn)第二個(gè)、第三個(gè)李啟紅。

“通過對(duì)李啟紅案的反思，我們應(yīng)該好好地調(diào)查一下還有沒有類似的違背避籍制度的情況，干部不能在其出生地任職，這項(xiàng)規(guī)定應(yīng)該嚴(yán)格起來，如果本籍的干部沒有做違法亂紀(jì)的事，最好對(duì)縣長以上級(jí)別的干部進(jìn)行異地交換。比如，他是河南駐馬店人，而又在駐馬店當(dāng)干部，就應(yīng)該把他調(diào)到鄭州、南陽等地”，她說。

更多數(shù)據(jù),請(qǐng)?jiān)L問鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)中心(http://app.m.dali56.com/data/)

相關(guān)專題：

中山公用卷入內(nèi)幕交易案

免責(zé)聲明：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與鳳凰網(wǎng)無關(guān)。其原創(chuàng)性以及文中陳述文字和內(nèi)容未經(jīng)本站證實(shí)，對(duì)本文以及其中全部或者部分內(nèi)容、文字的真實(shí)性、完整性、及時(shí)性本站不作任何保證或承諾，請(qǐng)讀者僅作參考，并請(qǐng)自行核實(shí)相關(guān)內(nèi)容。