2013年09月24日 02:34
來源：新京報(bào)

人參與條評論

在養(yǎng)老金改革方面，鄭功成教授的觀點(diǎn)與市面上流行的觀點(diǎn)頗為不同。比如，他認(rèn)為大眾對于“養(yǎng)老金缺口”存在誤讀。在他看來，個(gè)人賬戶的虧空，是歷史和改革中遺留的問題，政府應(yīng)對其負(fù)責(zé)；而除此之外，養(yǎng)老金是盈余的，當(dāng)期不存在缺口。因此他說，談“缺口”，要看是過去的，現(xiàn)在的，還是將來的，后兩者并不存在缺口。在厘清歷史與現(xiàn)狀之后，他論及養(yǎng)老金問題圍繞“公平”這一概念，也正本清源，從養(yǎng)老制度的不同層面的“公平”談起。

人物簡介

鄭功成中國人民大學(xué)教授，全國人大常委會委員，長期從事社會保障、收入分配及與民生相關(guān)領(lǐng)域的研究，是國內(nèi)社會保障、商業(yè)保險(xiǎn)等學(xué)科領(lǐng)域的重要開拓者之一。在社會兼職方面，他也是國務(wù)院醫(yī)改首屆咨詢委員，人社部專家咨詢委員。 

實(shí)行全國統(tǒng)籌方可化解“歷史負(fù)擔(dān)”

盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌不僅是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟(jì)性、流動性與可持續(xù)性的集中體現(xiàn)。

新京報(bào)：你認(rèn)為深化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的關(guān)鍵是全國統(tǒng)籌，這應(yīng)該怎么理解？

鄭功成：只有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，才能使這一制度公平籌資和市場經(jīng)濟(jì)條件下法定勞工成本負(fù)擔(dān)公平的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，才可以在厘清社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶關(guān)系的條件下徹底根治統(tǒng)賬結(jié)合模式異化與基金余缺并存的現(xiàn)象，促使制度正常發(fā)展。

全國統(tǒng)籌也是使名義繳費(fèi)率降低成為現(xiàn)實(shí)的前提條件，它可以即時(shí)厘清歷史責(zé)任與未來責(zé)任，使個(gè)人賬戶的空賬規(guī)模得以固化，并使財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任邊界得到厘清，最終使歷史負(fù)擔(dān)得到合理化解。

全國統(tǒng)籌帶來的其他的好處還包括降低制度運(yùn)行的成本，提升效率，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中管理與有效投資等等。最終是使這一制度從淪落為地方性制度安排真正回歸到國家統(tǒng)一制度安排的法定軌道上，而這一制度的優(yōu)化定型又會為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供成熟的參照。

因此，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌不僅是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的金鑰匙，也是這一制度公平性、互濟(jì)性、流動性與可持續(xù)性的集中體現(xiàn)。

新京報(bào)：統(tǒng)籌層級過低帶來哪些問題，這是現(xiàn)有制度的最主要問題嗎？

鄭功成：從在全國范圍內(nèi)的廣泛調(diào)研情況來看，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌確實(shí)帶來很多無法解決的問題。

首先是在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情況下，勞動力的自由流動與遷徙必然存在障礙，因?yàn)閺囊粋€(gè)統(tǒng)籌區(qū)域流向另一個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域時(shí)的養(yǎng)老金及相關(guān)權(quán)益絕不是靠一個(gè)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法便能夠維護(hù)的。

其次，因不同地區(qū)勞動者的年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比不同，實(shí)際繳費(fèi)率必然相差懸殊。比如東部是勞動力主要輸入地，人口相對年輕，企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率偏低，而中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因?yàn)槿丝诶淆g化較為嚴(yán)重，使得實(shí)際繳費(fèi)率偏高，高低之間差別在3倍以上。這不僅嚴(yán)重地扭曲了應(yīng)當(dāng)公平的籌資機(jī)制，而且亦與地區(qū)協(xié)同發(fā)展的取向明顯相悖。

再次，地區(qū)分割統(tǒng)籌的直接后果是不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支余缺分化，有的地區(qū)即使實(shí)際繳費(fèi)率很低也會有大量基金結(jié)余，有的地區(qū)雖然實(shí)際繳費(fèi)率高卻依然缺口不斷擴(kuò)大，從而扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合模式，危機(jī)到了制度的可持續(xù)性。

以廣東為例，其基金累積規(guī)模越來越大，但因并未實(shí)現(xiàn)真正意義的省級統(tǒng)籌，結(jié)果是原本追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金在部分地區(qū)大量結(jié)余，而在另外一些地區(qū)，原本應(yīng)該實(shí)賬運(yùn)行的個(gè)人賬戶成為空賬，這其實(shí)是全國的縮影。

區(qū)域分割還導(dǎo)致基金無法有效投資，貶值風(fēng)險(xiǎn)隨著基金結(jié)余增長而增長等等問題。因此，地區(qū)分割統(tǒng)籌格局確實(shí)是現(xiàn)行制度諸種問題或矛盾的關(guān)鍵癥結(jié)所在，已經(jīng)成為阻礙“人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”目標(biāo)的根本原因。

一旦實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會統(tǒng)籌基金便能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理，個(gè)人賬戶亦不會再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個(gè)人的責(zé)任邊界也就能夠清晰地界定了。

新京報(bào)：按照你的說法，也就是說現(xiàn)在養(yǎng)老金是有錢的，只是區(qū)域分割統(tǒng)籌造成了地區(qū)性的缺口，應(yīng)該怎么厘清“缺口”的實(shí)質(zhì)含義？

鄭功成：所謂養(yǎng)老金缺口是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的狀況。它分為三種情形:一是當(dāng)期出現(xiàn)的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預(yù)測可能在若干年后出現(xiàn)的收不抵支現(xiàn)象。

如果不加定語，養(yǎng)老金缺口就是指當(dāng)期收不抵支狀況。我注意到，被媒體不時(shí)報(bào)道的養(yǎng)老金缺口問題，其實(shí)是一個(gè)被人有意或無意地模糊化了的說法，因?yàn)樗鶎v史的、當(dāng)期的、未來的混淆在一起。

由于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是法定的全國性制度安排，而全國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年都有結(jié)余，完全不存在缺口問題。

我現(xiàn)在擔(dān)心的恰恰是所積累的基金在貶值。而歷史留下的缺口確實(shí)存在，這是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制轉(zhuǎn)化的必然結(jié)果，它并非是新制度帶來的缺口。

對于一些人預(yù)測未來可能出現(xiàn)的缺口，它確實(shí)需要認(rèn)真應(yīng)對，但也只是預(yù)測。決定未來收支缺口的因素有很多，這些因素都會發(fā)生相應(yīng)的變化，那么，當(dāng)前預(yù)測的結(jié)果自然也會發(fā)生變化。

因此，正常的心態(tài)應(yīng)當(dāng)是既不能將歷史欠賬視為當(dāng)期缺口，更不能將對模型預(yù)推的未來缺口等同現(xiàn)實(shí)缺口。

逐步延遲退休年齡的依據(jù)不應(yīng)是為減少養(yǎng)老金支出，它應(yīng)當(dāng)是對人的生命周期、勞動力供求與代際負(fù)擔(dān)公平進(jìn)行合理調(diào)整的需要。 

歷史欠賬需“長時(shí)間”解決

個(gè)人賬戶空賬是制度變革前數(shù)十年遺留下來的，只能用歷史的方法來化解，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)十年積累的歷史欠賬只有用數(shù)十年來化解才符合歷史的公正原則。

新京報(bào)：你說過個(gè)人賬戶空賬是歷史欠賬，這應(yīng)該怎么彌補(bǔ)？

鄭功成：目前引起廣泛關(guān)注的個(gè)人賬戶空賬確實(shí)是因制度轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的歷史欠賬。因?yàn)槲覈F(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，恰恰是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的現(xiàn)收現(xiàn)付型制轉(zhuǎn)化而來的，這種轉(zhuǎn)化因加入了完全積累型的個(gè)人賬戶而必然出現(xiàn)歷史欠賬。

換言之，新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度打破了原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)代際關(guān)系自然傳承的慣例，這一代人既要繼續(xù)承擔(dān)支付已經(jīng)退休的老年人的養(yǎng)老金的義務(wù)，又須為自己個(gè)人賬戶儲備養(yǎng)老金，故而必然帶來雙重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

因此，現(xiàn)實(shí)中的個(gè)人賬戶空賬其實(shí)是傳統(tǒng)制度向新型制度轉(zhuǎn)型所必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，它是制度變革前數(shù)十年遺留下來的，也應(yīng)當(dāng)且只能用歷史的方法來化解，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)十年積累的歷史欠賬只有用數(shù)十年來化解才符合歷史的公正原則。

解決途徑無非有兩種：一種是學(xué)智利，也發(fā)行數(shù)十年的特種國債，一次性做實(shí)個(gè)人賬戶；一種是在盡可能做實(shí)新的個(gè)人賬戶的同時(shí)，繼續(xù)通過財(cái)政補(bǔ)貼等途徑逐步消化。

無論采取哪種方式，都應(yīng)當(dāng)是需要多屆政府共同分擔(dān)的責(zé)任。因此，那種指望著既沒有空賬又不讓政府負(fù)債的想法其實(shí)是很幼稚的想法。比較合理的取向是盡快通過實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌來避免新的空賬出現(xiàn)，同時(shí)制定一個(gè)10-20年的舊賬化解計(jì)劃穩(wěn)妥推進(jìn)。

新京報(bào)：就現(xiàn)狀來說，養(yǎng)老金的收支情況怎么樣？

鄭功成：當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)狀況總體良好，有三組數(shù)字支撐。

一是審計(jì)署2012年對全國社保財(cái)務(wù)的審計(jì)報(bào)告，2011年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余比2005年底增長413.40%。

二是人社部公布的2012年全國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況，當(dāng)年總收入19693億元，總支出15502億元，結(jié)余4191億元，累計(jì)結(jié)余達(dá)23667億元。

三是財(cái)政部在2013年“兩會”期間向全國人大提交的社會保險(xiǎn)預(yù)算報(bào)告，2013年全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算收入3.28萬億元，預(yù)算支出2.79萬億元。事實(shí)上，最近財(cái)政部報(bào)告上半年的社會保險(xiǎn)預(yù)算情況時(shí)，累計(jì)結(jié)余已經(jīng)達(dá)到了3.9萬多億。

上述數(shù)據(jù)已經(jīng)十分清晰地反映了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況良好。

有人說這種結(jié)余中有財(cái)政補(bǔ)貼部分應(yīng)當(dāng)扣除，這是不懂社會保險(xiǎn)制度常識所引起的，因?yàn)檫@一制度在德國產(chǎn)生以來就是由政府分擔(dān)責(zé)任的，何況我國的財(cái)政補(bǔ)貼事實(shí)上還只是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代必須負(fù)責(zé)到底的中老年職工的歷史欠賬的一種補(bǔ)償。