周誠(chéng)君：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的若干認(rèn)識(shí)與政策建議

2013年05月29日 03:15
來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)

人參與條評(píng)論

改變過(guò)去城市政府事先一次性獲得賣地收益的做法，政府不再賣地，而是按零地價(jià)或低成本供地；先期的土地征收及開(kāi)發(fā)投入由城市政府事先通過(guò)發(fā)行市政債等方式籌資，并通過(guò)項(xiàng)目建成后產(chǎn)生稅費(fèi)收益逐年償還引入土地當(dāng)量的概念后，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策就轉(zhuǎn)換為堅(jiān)守18億畝土地當(dāng)量?？砂慈珖?guó)總體土地利用規(guī)劃分配到各省區(qū)，形成配額，并建立統(tǒng)一的配額交易市場(chǎng)，占補(bǔ)平衡可在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

黨的十八大報(bào)告提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！?/p>

城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿薮?，是下一階段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和深化改革的強(qiáng)大動(dòng)力，能有效釋放需求，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

目前我國(guó)按常住人口統(tǒng)計(jì)的名義城鎮(zhèn)化率為52.6%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的平均水平，也低于與我國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平。

從工業(yè)化角度看，2010年全球平均城市化率為50.9%，工業(yè)占GDP的比重為26%，全球城市化率／工業(yè)化率為1.95，我國(guó)僅為1.09，遠(yuǎn)低于美國(guó)(4.1)、英國(guó)(4.09)、法國(guó)(4.11)等發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于巴西(3.22)、俄羅斯(1.97)、南非(1.38)、印度(1.15)等新興經(jīng)濟(jì)體。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的幾個(gè)重點(diǎn)

處理好政府和市場(chǎng)的邊界。首先要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持需求和市場(chǎng)導(dǎo)向推動(dòng)城鎮(zhèn)化。經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，在解決城鎮(zhèn)化的土地供給、融資供給和環(huán)境保護(hù)等方面，市場(chǎng)及價(jià)格機(jī)制可以有效發(fā)揮作用，形成良好的激勵(lì)約束機(jī)制。

其次，要規(guī)范和約束政府行為，防止政府過(guò)度介入城鎮(zhèn)化。固然要充分發(fā)揮地方政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)和體制創(chuàng)新等方面的積極作用，但更要注意防止政府過(guò)度主導(dǎo)甚至作為市場(chǎng)主體直接參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，與民爭(zhēng)利。

三是進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，更多發(fā)揮民間資本和外資在城鎮(zhèn)化中的積極作用，減少或取消對(duì)民營(yíng)資本、外資進(jìn)入部分行業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的限制，同時(shí)在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供以及城市管理中充分聽(tīng)取民意，一定程度上形成自我投資、自我管理、自我約束的城市化發(fā)展新格局。

防止房地產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快。當(dāng)前，推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是高地價(jià)、高房?jī)r(jià)。從根本上說(shuō)，房地產(chǎn)價(jià)格高企實(shí)際上反映了供需矛盾的市場(chǎng)規(guī)律。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，城鎮(zhèn)化水平的提高還產(chǎn)生了大量的住房改善性需求，這些都構(gòu)成了對(duì)建設(shè)用地、對(duì)住房的巨大需求。

同時(shí)，我國(guó)住房市場(chǎng)化時(shí)間不長(zhǎng)，在住房?jī)r(jià)格克服扭曲、回歸常態(tài)的過(guò)程中，住房投資需求的膨脹也有其一定的合理性和必然性，并仍可能持續(xù)一段時(shí)間。在現(xiàn)有體制下，土地和住房的供給受制于各種約束，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求，客觀上形成了比較突出的供需矛盾。

為此，建立房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制，還是要尊重市場(chǎng)規(guī)律，正視城鎮(zhèn)化過(guò)程中正常的土地和住房需求，擴(kuò)大供給。房地產(chǎn)需求管理有其必要性，但需轉(zhuǎn)換調(diào)控方式，關(guān)鍵還是要更多地依靠市場(chǎng)和價(jià)格機(jī)制來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，形成市場(chǎng)自洽、收斂的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，基于價(jià)格機(jī)制、設(shè)計(jì)科學(xué)合理的房產(chǎn)稅對(duì)調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)是有效的，應(yīng)盡快推行。同時(shí)，要更注重供給端的管理，增加包括土地、住房和融資方面的有效供給，更多地滿足市場(chǎng)需求，從根本上緩解供需矛盾，切實(shí)降低地價(jià)和房?jī)r(jià)。這些，需要在土地管理、財(cái)稅制度和融資方面有大膽創(chuàng)新。

切實(shí)增加建設(shè)用地供給。建設(shè)用地供給不足是地價(jià)、房?jī)r(jià)高企的重要原因，也是今后一段時(shí)期約束新型城鎮(zhèn)化的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

土地供給不足與現(xiàn)有土地管理制度有關(guān)：一方面，城市土地國(guó)家所有，政府通過(guò)土地征收和招拍掛制度，壟斷“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地收購(gòu)及城市土地投放；另一方面，為確保糧食安全嚴(yán)控18億畝耕地紅線，嚴(yán)控建設(shè)用地供給。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能為地所困，現(xiàn)有土地管理模式需要盡快調(diào)整，建立符合新型城鎮(zhèn)化要求的土地供給體系。OECD的建議是：廢除農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度額度限制以及國(guó)家對(duì)農(nóng)地總量的控制，轉(zhuǎn)而實(shí)行由地方政府決定的土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃中應(yīng)考慮降低大城市周邊區(qū)域房?jī)r(jià)的需求。

廢除國(guó)家對(duì)農(nóng)地總量的控制可能會(huì)有較大障礙，主要問(wèn)題是對(duì)保障糧食安全的擔(dān)憂和對(duì)地方政府行為約束的質(zhì)疑。

貿(mào)易理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，開(kāi)放條件下，糧食安全的衡量指標(biāo)本身是可以商榷、也有調(diào)整空間的，通過(guò)推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)田整治、土地計(jì)量和交易機(jī)制創(chuàng)新，以及拓展農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易與投資，過(guò)去所固守的實(shí)物形態(tài)的18億畝耕地紅線是可突破的，通過(guò)一系列的配套改革創(chuàng)新措施，可做到既確保糧食安全，又能有效擴(kuò)大土地供給。

同時(shí)，還可以通過(guò)財(cái)稅、金融、社會(huì)保障等方面的改革創(chuàng)新及配套措施，對(duì)城市政府供地和投融資行為形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，使之更符合市場(chǎng)規(guī)律，接受市場(chǎng)約束，提高資源配置效率。

建立市場(chǎng)化、可持續(xù)的融資機(jī)制。大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)所需資金從何而來(lái)？

過(guò)去，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要靠政府推動(dòng)。其中，土地出讓金是城市政府收入的重要來(lái)源，相對(duì)應(yīng)的融資方式是地方政府融資平臺(tái)。這種機(jī)制不僅導(dǎo)致了市場(chǎng)扭曲和資源配置低效，還引致了普遍的地方政府短期行為，也是腐敗問(wèn)題和群體性事件多發(fā)的重要誘因。而且，這種方式不可持續(xù)，土地財(cái)政難以為繼。

首先應(yīng)改變過(guò)去城市政府事先一次性獲得賣地收益的做法，切斷土地財(cái)政利益鏈條，政府不再賣地，而是按零地價(jià)或低成本(下稱“零地價(jià)”)供地；先期的土地征收及開(kāi)發(fā)投入由城市政府事先通過(guò)發(fā)行市政債等方式籌資，并通過(guò)項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的稅費(fèi)收益逐年償還。這些稅費(fèi)收益包括：財(cái)產(chǎn)稅(房地產(chǎn)稅)、公用/基礎(chǔ)設(shè)施使用者付費(fèi) 、商業(yè)繁榮后形成的各種稅收增收等。

零地價(jià)供地并不意味著土地?zé)o償使用，而是將過(guò)去一次性收取改為未來(lái)長(zhǎng)期逐年收取。這樣，項(xiàng)目建成后的銷售價(jià)格不包含地價(jià)，從而可使房?jī)r(jià)有大幅下降。同時(shí)，持有者購(gòu)房后每年需按房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的一定比例繳納房產(chǎn)稅，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)將未來(lái)房產(chǎn)稅折現(xiàn)，抵扣當(dāng)前購(gòu)房?jī)r(jià)，從而降低現(xiàn)付房?jī)r(jià)。

盡管從總的負(fù)擔(dān)水平看，購(gòu)房者一生承擔(dān)的住房總費(fèi)用可能仍然比較高，但初期購(gòu)房成本將大大下降；而且隨著人均GDP持續(xù)增長(zhǎng)，購(gòu)房者未來(lái)支付能力會(huì)不斷提高。

同時(shí)，城市建設(shè)水平的提高、公共服務(wù)的改善以及商業(yè)活動(dòng)的繁榮可為城市政府帶來(lái)不斷增長(zhǎng)的稅費(fèi)收入，從而提高其償債能力，這為今后政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)及其資金投入提供了激勵(lì)相容、可持續(xù)的良性發(fā)展機(jī)制。此外，還要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。主要是要解決好城鎮(zhèn)化投入產(chǎn)出的期限匹配以及成本收益的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。這方面，金融市場(chǎng)可以發(fā)揮有效作用。

實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會(huì)保障沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了原來(lái)?yè)碛型恋厮哂械纳鐣?huì)保障，又無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，使得失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后很難順利地從過(guò)去農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為。這對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力都會(huì)產(chǎn)生較大制約，最終會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

同時(shí)，還要充分考慮現(xiàn)有集體土地所有權(quán)問(wèn)題的復(fù)雜性，在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元問(wèn)題還比較突出、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地緊張、農(nóng)村人口規(guī)模仍然很龐大、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口社會(huì)保障和公共服務(wù)均等化問(wèn)題沒(méi)有得到較好解決之前，不宜過(guò)早著手改革農(nóng)村土地所有權(quán)，否則容易導(dǎo)致一系列問(wèn)題，阻礙新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施。這方面，拉美國(guó)家有深刻教訓(xùn)。

在維持現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地管理格局現(xiàn)狀的情況下，保護(hù)農(nóng)村集體和失地農(nóng)民權(quán)益，主要還是要側(cè)重于改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補(bǔ)平衡。

政府按零地價(jià)供地后，土地增值主要體現(xiàn)為未來(lái)的現(xiàn)金流收益貼現(xiàn)與政府征用土地投入的價(jià)差，而不直接體現(xiàn)為政府和開(kāi)發(fā)商當(dāng)前獲得的土地溢價(jià)。盡管如此，仍然要承認(rèn)農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后會(huì)帶來(lái)較大增值，并在未來(lái)若干年不斷逐年變現(xiàn)。因此，地方政府應(yīng)盡早結(jié)合城鎮(zhèn)化規(guī)劃將失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題納入資金安排機(jī)制予以統(tǒng)籌考慮。

要堅(jiān)持以人為本、地利共享，著眼于促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和生活方式的轉(zhuǎn)變，建立合理的土地增值收益共享機(jī)制，使土地增值收益主要用于覆蓋土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”征用及開(kāi)發(fā)成本、土地占補(bǔ)平衡投入(如農(nóng)田整治)、促進(jìn)農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的就業(yè)、社會(huì)保障和公共服務(wù)所需要的投入。

相關(guān)配套改革措施

解決上述新型城鎮(zhèn)化中的若干重點(diǎn)問(wèn)題，還需要協(xié)同推進(jìn)，設(shè)計(jì)相關(guān)的配套改革，起必要的支持、保障作用。

建設(shè)用地按土地當(dāng)量在全國(guó)范圍內(nèi)占補(bǔ)平衡。廢除農(nóng)地總量控制并不是完全否定堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線政策，而是要把思路轉(zhuǎn)換為堅(jiān)守相當(dāng)于18億畝耕地糧食生產(chǎn)能力的“土地當(dāng)量”。

土地當(dāng)量類似于標(biāo)準(zhǔn)煤的概念，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值，用以對(duì)不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)量、核算、評(píng)估和交易。采用這種標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一計(jì)量，可以更加科學(xué)、準(zhǔn)確地推進(jìn)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡，促進(jìn)建設(shè)用地供給。當(dāng)然，還要大力發(fā)展與土地當(dāng)量市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的土地評(píng)估體系，確立一套科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)與核算標(biāo)準(zhǔn)。

引入土地當(dāng)量的概念后，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策就轉(zhuǎn)換為堅(jiān)守18億畝土地當(dāng)量；建設(shè)用地占補(bǔ)平衡的政策就轉(zhuǎn)化為基于土地當(dāng)量的占補(bǔ)平衡。土地當(dāng)量的計(jì)量具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可按全國(guó)總體土地利用規(guī)劃分配到各省區(qū)，形成配額，并建立統(tǒng)一的配額交易市場(chǎng)，各省區(qū)可根據(jù)需要購(gòu)買或出售配額，從而在確?？偭坎蛔兊那疤嵯聦?shí)現(xiàn)地區(qū)間的調(diào)劑，這樣占補(bǔ)平衡可在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，配額作為稀缺性資源，會(huì)在市場(chǎng)上形成均衡價(jià)格，并在地區(qū)間的交易中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。例如，沿海地區(qū)可以購(gòu)買內(nèi)陸地區(qū)的土地當(dāng)量配額。另外，市場(chǎng)還會(huì)激勵(lì)各種有助于增加土地當(dāng)量、降低配額成本、提高土地利用效率的行為，如加大水利工程、農(nóng)田整治力度，更加集約利用土地等；特別是會(huì)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)，如種子技術(shù)、海洋科技等，其效果與農(nóng)業(yè)整治、水利工程等是等價(jià)的。這樣，就可在保障總體糧食生產(chǎn)能力的總土地當(dāng)量不變的前提下，促進(jìn)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和建設(shè)用地供給增加。

轉(zhuǎn)變保護(hù)主義和高度自給的糧食安全觀，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)開(kāi)放。過(guò)去我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)糧食自給率須保持在95%以上，近年來(lái)隨著我國(guó)糧食進(jìn)口的增加，對(duì)糧食安全的擔(dān)心日益增多，農(nóng)業(yè)保護(hù)主義所有抬頭?？傮w看，我國(guó)糧食安全是有保障的，在世界和平和開(kāi)放條件下，糧食安全的自給目標(biāo)定得太高并不利于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提高土地生產(chǎn)效率、集約土地利用。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的，可按國(guó)際慣例將扣除大豆進(jìn)口后的糧食自給率控制在90%以上作為糧食安全底線。

同時(shí)，開(kāi)放條件下，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的過(guò)度保護(hù)不僅對(duì)以其為原料的工業(yè)發(fā)展不利，會(huì)損害消費(fèi)者的利益，而且也不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和不斷提高農(nóng)業(yè)科技水平，從而阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。

這方面國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很多，南美洲的種植業(yè)迅速興起就是對(duì)外開(kāi)放的結(jié)果。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也應(yīng)注重發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大開(kāi)放，參與全球分工，通過(guò)自由貿(mào)易與投資獲得雙贏和多贏的結(jié)果。

一方面，適度擴(kuò)大糧食進(jìn)口，國(guó)內(nèi)種植沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)作物可更多地從那些具有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的國(guó)家進(jìn)口，從而使我國(guó)的耕地盡可能多地用來(lái)生產(chǎn)稻米、玉米等具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品。另一方面，積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)“走出去”，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)到南美、非洲等其他國(guó)家投資農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際范圍內(nèi)適度競(jìng)爭(zhēng)還有利于促使國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)部門加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)、降低成本、提高質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。此外，還要設(shè)立必要的應(yīng)急計(jì)劃，考慮如果國(guó)內(nèi)發(fā)生大的自然災(zāi)害或世界范圍內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害情況下的應(yīng)對(duì)措施。如此，大致可以確保我國(guó)糧食安全。

改革財(cái)稅制度，建立合理的地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)體系。首先是修改《預(yù)算法》，允許城市政府發(fā)行市政債。如果法律上的障礙暫時(shí)難以克服，可通過(guò)變通的方法設(shè)計(jì)相關(guān)的產(chǎn)品，如項(xiàng)目型地方政府債券等。

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了相關(guān)的試點(diǎn)探索，一些城投債在某種程度上已與市政債比較接近。當(dāng)然，要使市政債發(fā)得出去，城市政府須有可靠的債務(wù)償還能力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，市政債的還款來(lái)源是使用者付費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅等專項(xiàng)稅收。

在成熟市場(chǎng)，財(cái)產(chǎn)稅的使用則更為廣泛。美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅通常占州以下地方政府稅的80%以上；加拿大財(cái)產(chǎn)稅幾乎是市級(jí)政府稅收收入唯一來(lái)源，占財(cái)政收入的40%以上，另有40%是以使用者付費(fèi)為主的非稅收入。

因此，以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅是相對(duì)適宜的地方主體稅種。以城市基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)增值為基本稅源，事權(quán)也主要由城市政府承擔(dān)，二者具有較強(qiáng)的一致性，有利于激勵(lì)其主動(dòng)改善公共設(shè)施和服務(wù)。而且財(cái)產(chǎn)稅按財(cái)產(chǎn)存量計(jì)征，穩(wěn)定性上受當(dāng)期GDP流量的直接影響較小，也不會(huì)對(duì)當(dāng)期GDP增長(zhǎng)帶來(lái)沖擊。

具體推進(jìn)思路上，財(cái)產(chǎn)稅征收宜“新老劃斷”，即配合土地供給和稅費(fèi)制度改革，新供土地和住房以城市為單位、按統(tǒng)一稅率原則征收，并盡快覆蓋到主要城市。同時(shí)，考慮到西部地區(qū)的特殊性，宜結(jié)合公共產(chǎn)品價(jià)格改革，創(chuàng)造條件盡快使資源稅和財(cái)產(chǎn)稅成為西部地區(qū)的主要地方稅。

從更深層次考慮，我國(guó)應(yīng)盡快研究建立與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的地方稅收制度體系，啟動(dòng)新一輪分稅制改革。重點(diǎn)包括：更加明確中央和地方的事權(quán)劃分及相應(yīng)的稅收收入劃分，使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)更為對(duì)等；結(jié)合新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值、工商及服務(wù)業(yè)繁榮，考慮適度賦予城市政府一定的稅收立法和征管權(quán)，建立以財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)使用者付費(fèi)等一攬子綜合性地方稅收及其征管體系。

對(duì)城市政府適度舉債建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制。除了建立市政債-財(cái)產(chǎn)稅這一激勵(lì)相容的機(jī)制，為了防范道德風(fēng)險(xiǎn)和過(guò)度負(fù)債，還需要配套必要的約束機(jī)制。

主要包括：一是建立健全地方人大的審議監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)城市政府編制中長(zhǎng)期資本預(yù)算，有效解決“新官不理舊賬”的問(wèn)題。

二是明確償債資金來(lái)源，嚴(yán)肅預(yù)決算制度，將各項(xiàng)預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)，合理安排使用者付費(fèi)、財(cái)產(chǎn)稅等專項(xiàng)稅收和一般財(cái)政收入，明確市政債的未來(lái)還款保障。

三是推動(dòng)城市政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，規(guī)定政府債務(wù)總規(guī)模占資產(chǎn)的比例、負(fù)債率或償債率等指標(biāo)，實(shí)行包括預(yù)警管理在內(nèi)的全程控制，控制負(fù)債規(guī)模。

四是強(qiáng)化信息披露，要求發(fā)行市政債的城市政府必須達(dá)到財(cái)政狀況的有關(guān)透明度要求，在試點(diǎn)過(guò)渡期，可規(guī)定凡是實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅并能夠向公眾充分披露財(cái)務(wù)信息的城市政府可優(yōu)先獲得發(fā)債權(quán)，作為激勵(lì)措施。

五是完善獨(dú)立、透明的評(píng)級(jí)制度，規(guī)范評(píng)級(jí)公司發(fā)展，確保市政債價(jià)格與不同評(píng)級(jí)和信用水平相掛鉤。

六是引入第三方獨(dú)立評(píng)估地方金融生態(tài)，強(qiáng)化對(duì)城市政府舉債行為約束。人民銀行在2004年提出金融生態(tài)概念，并委托社科院對(duì)城市金融生態(tài)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并對(duì)社會(huì)公布，結(jié)果顯示地方融資可得性、利率高低與金融生態(tài)評(píng)價(jià)高低具有較強(qiáng)的相關(guān)性，地方政府也越來(lái)越重視這類評(píng)價(jià)，其效果正在逐漸顯現(xiàn)。

充分發(fā)揮金融市場(chǎng)的作用。通過(guò)金融市場(chǎng)更好地實(shí)現(xiàn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)管理和融資工具創(chuàng)新。例如，由于不確定性大、回收周期長(zhǎng)，私人部門很少有投資積極性。但如果投資和交易對(duì)象變成土地當(dāng)量配額，投資者就不必關(guān)心其所投資的配額是具體對(duì)應(yīng)哪一塊土地，而只是通過(guò)買入或賣出配額這個(gè)金融工具來(lái)獲得回報(bào)，資金籌集和具體的農(nóng)田及科技投入則由在一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行配額的專業(yè)人士完成。

可見(jiàn)，金融市場(chǎng)可以在價(jià)格發(fā)現(xiàn)、期限匹配、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面起到良好的作用，開(kāi)發(fā)出各種基于配額的金融產(chǎn)品及其衍生品，形成以土地當(dāng)量配額為標(biāo)的的金融產(chǎn)品及其衍生品市場(chǎng)。

這樣，就可建立一個(gè)服務(wù)于農(nóng)業(yè)投入的投融資體系，投資者通過(guò)金融市場(chǎng)進(jìn)行投資、套現(xiàn)或遠(yuǎn)期交割，從而間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的投資。同樣，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，也可充分金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，建立排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易市場(chǎng)，通過(guò)總量控制和配額分配鼓勵(lì)多方參加市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)有效率的節(jié)能減排。

另外，市政債的發(fā)行、定價(jià)和交易必須通過(guò)金融市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行。金融市場(chǎng)的作用不僅體現(xiàn)在為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供融資服務(wù)，而且還有利于形成有效的定價(jià)和約束機(jī)制，使具有不同評(píng)級(jí)和信用水平的市政債在市場(chǎng)上呈現(xiàn)不同的價(jià)格，從而體現(xiàn)其不同的風(fēng)險(xiǎn)和償債能力。如果相關(guān)信息披露和評(píng)級(jí)顯示擬發(fā)債政府財(cái)務(wù)狀況太差或負(fù)債過(guò)高，投資者會(huì)提高價(jià)格要求、減少投資規(guī)模，甚至不購(gòu)買其所發(fā)債券。

這樣，既有利于幫助投資者判斷風(fēng)險(xiǎn)、做出決策，也可以對(duì)城市政府的融資行為、融資能力產(chǎn)生約束。尤其是對(duì)當(dāng)?shù)鼐用?，他們既有為改善?dāng)?shù)鼐幼…h(huán)境、提高公共服務(wù)質(zhì)量而投資當(dāng)?shù)厥姓姆e極性，也有主動(dòng)關(guān)心本地市政債所籌集的資金使用效率及償債能力的責(zé)任感，因此約束作用會(huì)更明顯。

統(tǒng)籌考慮對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障及公共服務(wù)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)以推進(jìn)社會(huì)保障制度改革為契機(jī)，根據(jù)新的土地利用和城鎮(zhèn)化規(guī)劃，把促進(jìn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的社會(huì)保障、就業(yè)和公共服務(wù)等納入社會(huì)保障制度改革中予以整體考慮，這實(shí)際上也是社會(huì)保障制度改革的應(yīng)有之義。

把失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體制改革的基本原則是保障失地農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等方面與城市居民享受同等待遇。因此要改變過(guò)去一次性貨幣安置為主的做法，在優(yōu)先建立基本養(yǎng)老機(jī)制、提供醫(yī)療、失業(yè)等基本保障等方面，建立由地方政府、村集體和個(gè)人共同承擔(dān)的籌資及管理機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立一些符合“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口群體特征的特殊性制度安排，如重視并保障失地農(nóng)民的發(fā)展性需求，建立專項(xiàng)基金用于對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、社會(huì)救助等。攝影記者/吳軍

(本文系中國(guó)金融四十人論壇(CF40)內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》的階段性成果，執(zhí)筆人為中國(guó)人民銀行金融研究所研究員，有刪節(jié)。本文僅為個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，不代表供職單位意見(jiàn)。文責(zé)自負(fù)。)