2011年12月13日 07:42
來源：東方早報 作者：張昕竹

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未來電信改革之路

目前為止的所有電信改革，都還沒有在根本上觸及產(chǎn)權制度。堅持這種改革路徑秉承的一個基本理念是，市場競爭可以提供改進行業(yè)績效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深層的行業(yè)發(fā)展矛盾說明，這種理念在過去也許是正確的，但在產(chǎn)權改革構成改革瓶頸的情況下，體制和機制改革的空間已經(jīng)相當有限。

需要特別強調(diào)的是，前面的分析并不是想否認中國電信和中國聯(lián)通存在壟斷問題，更不是反對發(fā)改委反壟斷局對這兩家企業(yè)發(fā)起反壟斷調(diào)查，而只是希望通過說明認定濫用行為需要較高的證據(jù)標準，來說明反壟斷法對于打破壟斷的作用是多么的有限。實際上，雖然這個案子的焦點集中在互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的接入問題上，但折射出的很多電信改革乃至整個壟斷行業(yè)改革的深層次問題，也許更值得關注。

首先，一些機制層面的問題迫切需要解決。很多分析都已經(jīng)敏銳地指出，并且發(fā)改委反壟斷局也已經(jīng)注意到，本案與互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通問題密切相關。其背后的基本邏輯是，如果互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通機制理順了，不但能夠在不同接入層次增加市場競爭，同時也會大大減少雙邊市場之間外部性的影響，這樣就會大大降低互聯(lián)網(wǎng)骨干企業(yè)的機會成本，從而降低寬帶接入的價格。(編注：由于歷史原因，電信和聯(lián)通擁有兩張全國性骨干網(wǎng)，大多數(shù)內(nèi)容提供商都在它們的網(wǎng)絡內(nèi)，所以包括廣電、鐵通在內(nèi)的寬帶運營商就必須依賴它們的網(wǎng)絡。為補償中國電信和聯(lián)通的骨干網(wǎng)投資，按照工信部規(guī)定，寬帶提供商ISP之間的網(wǎng)絡互聯(lián)互通進行的是單向結(jié)算，即其他ISP交錢給電信和聯(lián)通。換而言之，運營商之間的互聯(lián)互通就是國家的強制命令，互聯(lián)互通的法律關系不能簡單地理解為平等的市場主體之間的法律關系，而是強制性的行政管制，這是所有問題的核心。)

但非常遺憾的是，由于種種原因，在互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通和網(wǎng)間結(jié)算問題上矛盾重重，一直沒有得到有效的解決，由此導致企業(yè)之間利益沖突不斷加劇，并且使互聯(lián)網(wǎng)接入定價行為產(chǎn)生很大的扭曲，嚴重制約了互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終導致矛盾的爆發(fā)。當然，從法律意義上講，在現(xiàn)有監(jiān)管體制下，互聯(lián)互通問題本身尚有管轄權不清的問題，但無論如何，徹底解決互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通問題，顯然需要行業(yè)監(jiān)管機構與反壟斷機構的密切配合。從這個意義上講，本案不但對推動解決互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通問題具有重要意義，同時對電力、銀行卡等其他產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡接入問題的解決也具有重要啟示。

除了互聯(lián)互通，另一個非常值得關注的問題是，這次電信反壟斷對于電信乃至其他壟斷行業(yè)的放松管制改革，將會產(chǎn)生重要影響。在打破壟斷、引入競爭之后，如果有效競爭尚未形成，那么一個重要的政策問題是，是否有必要像對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)那樣繼續(xù)放松管制。如果放松管制的結(jié)果演變成，反壟斷機構變成實際上的行業(yè)監(jiān)管機構，比如由反壟斷機構在事實上制定互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)接入價格標準甚至直接定價，這不但是一種不符合專業(yè)分工的低效的制度安排，而且也會影響監(jiān)管機構進一步放松管制的動機。

實際上，案子的目前進展已經(jīng)暴露出這方面的問題，需要反壟斷機構給予高度警惕。根據(jù)案子的最新進展，中國電信和中國聯(lián)通已經(jīng)按照反壟斷機構的要求做出了整改的承諾，以便中止反壟斷調(diào)查，但雙方還糾纏在一些具體的細節(jié)上，其中包括企業(yè)對寬帶接入價格調(diào)整的承諾。這實際上等于反壟斷機構在充當價格監(jiān)管者，這樣做不但在《反壟斷法》中找不到任何法律依據(jù)，也是反壟斷執(zhí)法需要竭力避免的問題，更重要的是會引起不必要的管轄權糾紛，為今后反壟斷執(zhí)法中相關政府部門的合作，制造一個很不好的先例。

其次，很多重要的體制問題需要解決。互聯(lián)互通問題固然重要，在短期內(nèi)也確實是下一步解決問題的方向，但如果不解決一些重要的體制問題，即使解決了互聯(lián)互通問題，也不會從根本上解決其背后的深層次問題，而且實實在在地講，也很難解決互聯(lián)互通問題。

至少在現(xiàn)階段，最需要也是有可能解決的體制問題是競爭體制的理順。對此，有些專家建議，通過借鑒當年美國司法部拆分AT&T和英國重組英國電信的辦法，對中國電信和中國聯(lián)通進一步重組。重組固然不失為一種辦法，但并不能解決根本問題，且不說AT&T拆分時的技術經(jīng)濟條件與現(xiàn)在截然不同，而且當年拆分后，美國從1996年頒布新電信法開始，就已經(jīng)讓企業(yè)重新整合，更不要說英國電信根本并不是簡單的拆分，而只是采用一種批發(fā)模式而已。從根本上講，即使把中國電信和中國聯(lián)通的數(shù)據(jù)業(yè)務拆分出來，無非是壟斷的轉(zhuǎn)移而已，仍無法解決有效競爭問題。實際上，這種所謂的縱向拆分是一種過于簡單化的政策建議，因為它只考慮了監(jiān)管的訴求，而根本罔顧商業(yè)世界中垂直整合這種組織安排的天然理性，在以創(chuàng)新為特征的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，其合理性尤其值得懷疑。

目前存在的諸多矛盾似乎表明，雖然電信業(yè)經(jīng)過了多次重組，但有效競爭的問題仍沒有解決，這實際上也昭示著，在現(xiàn)有體制下，僅僅通過對存量進行重組的方式來促進競爭，其有效性已經(jīng)非常有限。解決有效競爭的根本出路，還在于進一步放開市場準入，讓新競爭者參與競爭。當然，在很短的時間內(nèi)，并在不大可能讓民營資本進來的前提下，培育一個能有效參與競爭的新競爭對手并不現(xiàn)實。在這種情況下，需要重新架構電信市場結(jié)構，在三網(wǎng)融合的背景下，通過電信和廣電相互融合來引入新競爭者，不但可以解決競爭體制問題，也是三網(wǎng)融合破冰的關鍵。

最后，需要解決頂層設計問題。無論是機制層面的問題，還是體制層面的問題，如果不解決關鍵的頂層設計問題，都無法從根本上得到解決。從長遠看，最根本的頂層設計問題，是要解決電信業(yè)的產(chǎn)權結(jié)構。應該說，目前為止的所有電信改革，都還沒有在根本上觸及產(chǎn)權制度。堅持這種改革路徑秉承的一個基本理念是，市場競爭可以提供改進行業(yè)績效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深層的行業(yè)發(fā)展矛盾說明，這種理念在過去也許是正確的，但在產(chǎn)權改革構成改革瓶頸的情況下，體制和機制改革的空間已經(jīng)相當有限。

實際上，監(jiān)管改革這些年來的經(jīng)驗，似乎在驗證一個無奈的事實，那就是國企無監(jiān)管。對于此次電信業(yè)的反壟斷調(diào)查，非?？梢钥隙ǖ氖?，如果不是在現(xiàn)有的國有產(chǎn)權背景下，本案所涉及的很多問題根本就不會存在，或者即使存在，監(jiān)管的難度也會小很多。

必須承認的現(xiàn)實是，電信的產(chǎn)權改革目前還是一道難以逾越的鴻溝。但至少從技術上講，隨著技術、網(wǎng)絡和業(yè)務層面不斷的技術進步，保持國家控制的技術經(jīng)濟原因已經(jīng)基本不存在。在這種情況下，是否推進電信業(yè)產(chǎn)權改革，就變成一個非常關鍵的頂層設計問題。這不但需要政府對未來中國經(jīng)濟具有準確的戰(zhàn)略把握，對深化體制改革具有很高的政治意愿，當然也需要高度的政治智慧，沖破改革面對的各種阻力。

但中國電信業(yè)的希望正在于此。

(作者系中國社會科學院規(guī)制與競爭研究中心主任，本文2011年11月成稿，大標題為編者所擬。)