我們需要什么樣的稅收制度

稅收負(fù)擔(dān)公平、稅收成本低廉的稅制，就是好的稅制，也是值得追求的稅制。而擁有一個(gè)好的稅制，對(duì)于中國這樣處于轉(zhuǎn)型期的國家，在政治經(jīng)濟(jì)兩方面都具有十分重大的意義

文/冀志罡

稅收永遠(yuǎn)是一個(gè)社會(huì)的核心話題。從政治學(xué)基本理論出發(fā)，稅收是民眾為政治秩序支付成本的過程。而能否有效征收稅負(fù)，則被看成一個(gè)政府是否有效統(tǒng)治某個(gè)地區(qū)的標(biāo)志。反之，當(dāng)政府失去有效統(tǒng)治能力時(shí)，最直接也最明顯的標(biāo)志就是征稅系統(tǒng)失靈。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家則喜歡從交易的角度理解稅收，更愿意把稅收看成民眾與政府之間的一筆持續(xù)性交易。雖然一般而言，民眾對(duì)政府的收稅行為不會(huì)明示認(rèn)可，但服從法律繳納稅收的行為本身則被看成默示的同意。

其實(shí)對(duì)大多數(shù)人來說，政府并不是主動(dòng)選擇的結(jié)果，而更可能是他們甫一出生就必須面對(duì)的強(qiáng)權(quán)。也許他們可以通過選票或其他手段對(duì)政府施加影響，但本質(zhì)上，政府的稅收仍是強(qiáng)制性而非交易性。

討論稅收制度之優(yōu)劣，必須選擇多個(gè)視角。稅收既是經(jīng)濟(jì)問題，也是政治問題，稅收制度是一國政治制度的重要一環(huán)，同時(shí)也是對(duì)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的重大因素。

我們需要低成本的稅收制度

稅收成本是指一個(gè)國家因稅收而付出的所有社會(huì)成本，即財(cái)富由民眾向政府轉(zhuǎn)移的過程中發(fā)生的各種損耗。不言而喻，這個(gè)成本越低越好。稅收成本包括的內(nèi)容可分三項(xiàng)，即政府負(fù)擔(dān)的征收成本，納稅人負(fù)擔(dān)的納稅成本，以及因稅收而發(fā)生的生產(chǎn)效率損失。

征稅成本是財(cái)政領(lǐng)域的大學(xué)問，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也最為完備。在西方發(fā)達(dá)國家，征收成本一般在1%左右(如美國0.6%、英國1.3%)，即納稅人每繳納100元，政府要拿出約1元支付稅務(wù)人員工資、稅務(wù)系統(tǒng)運(yùn)營費(fèi)用以及追查偷稅漏稅等費(fèi)用；中國則達(dá)5%以上。確切的數(shù)字無從知道，我們只知道預(yù)算內(nèi)的費(fèi)用是5%，即根據(jù)政府公布的預(yù)算案，稅收系統(tǒng)各項(xiàng)開支占當(dāng)年稅收收入的5%。國內(nèi)財(cái)稅專家最高的估計(jì)是8%，有點(diǎn)離譜，權(quán)當(dāng)參考。

但即便5%也是驚人的數(shù)字。2009年中國政府公布的稅收收入為6.3萬億人民幣，5%就是3150億。與發(fā)達(dá)國家相比，為了收到這筆稅錢，中國政府多花了2500多億。不用說，這樣一筆巨款本來可以做很多事。

征收成本如此高昂，原因是多方面的，國內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)也并不少見。但筆者瀏覽之后，卻發(fā)現(xiàn)這些分析要么糾纏于行政細(xì)節(jié)，要么大而化之語焉不詳。以中國面向法人為主的稅收方式，征收成本理應(yīng)更低才對(duì)，但事實(shí)卻正好相反，不能不耐人尋味。

西方國家的納稅人包括家庭和企業(yè)，報(bào)稅是每個(gè)家庭一年中最重要的財(cái)務(wù)事項(xiàng)之一。相應(yīng)地，稅務(wù)機(jī)關(guān)則必須將監(jiān)管的觸角精確地伸向每個(gè)家庭，以詳細(xì)審查其每一項(xiàng)收入、每一項(xiàng)開支和每一項(xiàng)抵扣的數(shù)額與合法性。對(duì)美國這樣擁有上億家庭的國家來說，這當(dāng)然意味著極其巨大的工作量。(不需要納稅的貧困家庭也一樣要報(bào)稅，因?yàn)檎獡?jù)此決定福利與補(bǔ)助的發(fā)放)再加上大大小小的企業(yè)，不能不說0.6%的征收成本表明美國真的擁有一個(gè)十分廉價(jià)高效的稅收系統(tǒng)。

與之相比，中國的稅務(wù)機(jī)關(guān)就輕松多了。中國的納稅人不包括家庭，只有個(gè)人和企業(yè)，而針對(duì)個(gè)人的納稅事宜一般也以代扣代繳方式由企業(yè)承擔(dān)。換言之，中國稅務(wù)系統(tǒng)只需要盯住企業(yè)就夠了，對(duì)個(gè)人和家庭幾乎完全不用費(fèi)心。在正常情況下，中國征稅成本應(yīng)該比美國更低才對(duì)，而實(shí)際卻是美國的8倍多。中國的稅務(wù)系統(tǒng)是不是太過昂貴了？

如果再考慮到中國以流轉(zhuǎn)稅為主，美國以所得稅為主，中國的征稅成本就更加高得離譜。流轉(zhuǎn)稅以市場交易為征稅對(duì)象，有交易便有稅收，以交易額計(jì)算稅額十分方便；所得稅則以凈收入為征稅對(duì)象，需要核查一系列成本支出，征稅復(fù)雜性比流轉(zhuǎn)稅高得多。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議以單一流轉(zhuǎn)稅代替所得稅，主要理由即是流轉(zhuǎn)稅征收成本低廉。

稅制的復(fù)雜性也不能用來解釋中國征稅成本的過分高昂。美國也同樣有聯(lián)邦稅和地方稅兩套系統(tǒng)，以家庭為單位的個(gè)人所得稅更有大量抵扣和優(yōu)惠項(xiàng)目，使得美國的所得稅法律成為世界復(fù)雜之最。在美國，幫人報(bào)稅是一個(gè)巨大的行業(yè)，稅務(wù)律師是一個(gè)龐大的職業(yè)群體。有人統(tǒng)計(jì)，美國平均每個(gè)家庭每年為報(bào)稅花費(fèi)的時(shí)間達(dá)60個(gè)小時(shí)——相當(dāng)于8個(gè)工作日，是不是也很離譜？

那么，中國征稅成本過高的真正原因是什么？我猜想直接原因是臃腫的稅務(wù)系統(tǒng)和不恰當(dāng)?shù)恼魇占?lì)手段。機(jī)構(gòu)臃腫是行政機(jī)關(guān)的通病，無須多說。為了多征稅而采用類似銷售提成的激勵(lì)手段，卻是中國的一大“創(chuàng)新”。在提成獎(jiǎng)勵(lì)和任務(wù)壓力的雙重作用下，所謂依法征稅、依法納稅在中國已成空話，征稅成本也因此居高不下。

政府不是企業(yè)，征稅也不同于產(chǎn)品銷售。征稅要依法進(jìn)行，銷售則多多益善。企業(yè)為業(yè)務(wù)員設(shè)立提成激勵(lì)，能夠促使業(yè)務(wù)員更加努力地工作；而政府給稅務(wù)機(jī)關(guān)確定征稅任務(wù)，甚至設(shè)立提成激勵(lì)，卻只能令其從依法征稅變成依計(jì)劃征稅，依上級(jí)的要求征稅。這當(dāng)然不是在鼓勵(lì)守法，也當(dāng)然會(huì)讓征稅成本水漲船高。

我們需要簡單的稅收制度

稅收成本高的第二個(gè)原因，是稅制過于復(fù)雜。

中國有大小20多個(gè)稅種，數(shù)量幾近世界之冠。這是毫無必要的。稅種越多，管理成本就越高，納稅人的繳稅成本也會(huì)提高，這都是社會(huì)凈損失。稅制復(fù)雜的根源，在于疊床架屋式的稅收安排，缺乏整體與通盤的考慮。為某些臨時(shí)性原因而設(shè)稅，之后又將之永久化的情況屢見不鮮。

稅收是政府從社會(huì)財(cái)富中抽取的份額，不論從何渠道、以何方式、以多大比例抽取，重要的是總量而不是個(gè)別的數(shù)額大小。廣義稅收在GDP中所占份額，才是國民稅務(wù)負(fù)擔(dān)大小的根本衡量指標(biāo)。從這個(gè)角度看，只要抽稅數(shù)量足以支持政府的公共服務(wù)開支，稅目是越少越好。至于具體稅目的稅率高低，反而不重要。

政府的稅收并不是越多越好，而是應(yīng)以穩(wěn)定為上。過多的稅收會(huì)使經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，競爭活力萎縮，最終使稅基本身遭到破壞。稅收過于豐裕也會(huì)使政府本身形成開支依賴癥。一旦經(jīng)濟(jì)下滑稅收下降，首先陷入調(diào)整困境的往往是政府。希臘最近的債務(wù)動(dòng)蕩就是一個(gè)教訓(xùn)。當(dāng)政府?dāng)U大開支時(shí)，所有人皆大歡喜；當(dāng)政府不得不緊縮開支時(shí)，所有人又都仿佛成了受害者。所謂從奢入儉難，不僅是普遍的人性，也是政府最大的弱點(diǎn)之一。

有鑒于此，追求穩(wěn)定的稅收而不是高稅收，才是政府最理想的選擇。當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，政府的稅收也會(huì)同時(shí)出現(xiàn)波動(dòng)，這是正常的。但如果政府稅收的波動(dòng)比經(jīng)濟(jì)波動(dòng)更大，那么，政府將陷入被動(dòng)。現(xiàn)代政府一般要對(duì)本國經(jīng)濟(jì)承擔(dān)責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，政府要發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用。如果政府本身的財(cái)務(wù)能力比經(jīng)濟(jì)下滑得更快，自身尚且難保，那么，穩(wěn)定器的功能自然也就無從發(fā)揮。

顯然，經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的簡單稅制最容易實(shí)現(xiàn)稅收的穩(wěn)定性。只要選擇與宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)較為一致的稅基，并確定相對(duì)固定的稅率，則政府稅收將可以實(shí)現(xiàn)與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較高程度的一致。相關(guān)的研究很多。有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為增值稅最優(yōu)，有些則認(rèn)為所得稅最優(yōu)，但沒有分歧的是，所有人都認(rèn)為簡單的稅制最可取。

我們需要公正的稅收制度

正如筆者在文首所指出的，稅制不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)，也關(guān)乎政治。稅不僅是民眾為公共服務(wù)支付的成本，也是社會(huì)維持合作秩序的基礎(chǔ)。只有社會(huì)有秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)，生產(chǎn)與生活有秩序的進(jìn)行，物質(zhì)財(cái)富才能不斷創(chuàng)造和積累，文明水準(zhǔn)才能不斷提高。反之，如果社會(huì)失去秩序，那么，不僅財(cái)富的創(chuàng)造成為不可能，連人類自身的存續(xù)都會(huì)成為問題。

維持社會(huì)秩序，稅是不可或缺的。一旦政府喪失了征稅能力，社會(huì)距離失序?qū)⒅挥幸徊街b。2006年津巴布韋爆發(fā)惡性通脹，其政府濫印鈔票成為眾矢之的。但鮮有人指出，津巴布韋政府并不是無緣無故地印鈔票，實(shí)在是征稅體系癱瘓，為了應(yīng)付公共開支不得已而為之。六十多年前中華大地曾經(jīng)上演過的金圓券、銀圓券的鬧劇，也是大抵相若的故事。稅收的存廢，有時(shí)也關(guān)乎國家的興亡。

但稅收的獲取，并不是一個(gè)簡單的索取過程。其中既有索取適度的問題，更有民眾認(rèn)可的合法性問題。民眾認(rèn)可的稅收，征收成本就低，而民眾不認(rèn)可的，征收成本就高。英國光榮革命后，為了支持戰(zhàn)爭費(fèi)用一度稅負(fù)極重，但國內(nèi)秩序絲毫不亂；而它的敵手法國，雖然整體稅負(fù)只有英國的1/7，國內(nèi)卻已民怨沸騰。究其根源，在于憲政體制與王權(quán)專制下民眾對(duì)征稅的認(rèn)可度大不相同。憲政強(qiáng)調(diào)共和，講究普遍同意下的征稅，一旦形成一致意見，征收便很順利；而王權(quán)專制強(qiáng)調(diào)獨(dú)裁，征稅無須民眾同意，民眾當(dāng)然就會(huì)抵觸和抗拒，征收難度便較高。這便是在不同體制下，征稅成本有天壤之別的根本原因。

稅權(quán)本身要具備程序合法性，稅收制度才能獲得民眾的普遍認(rèn)可，這是稅制公正性的第一個(gè)方面。第二個(gè)方面，是稅收負(fù)擔(dān)要在不同社會(huì)群體和不同利益集團(tuán)間恰當(dāng)分布。所謂恰當(dāng)分布，當(dāng)然就是指高收入者高負(fù)擔(dān)，低收入者低負(fù)擔(dān)或不負(fù)擔(dān)。這樣，整個(gè)社會(huì)的稅負(fù)痛苦程度大致均等，民眾對(duì)于稅制的認(rèn)可和接受度便會(huì)比較高。

中國當(dāng)下的稅負(fù)分擔(dān)狀況距離這種公正還很遙遠(yuǎn)。以增值稅為主的稅收制度，使制造業(yè)部門承擔(dān)了過重的稅負(fù)；而制造業(yè)部門的出口部分享受巨額出口退稅，等于大部分稅負(fù)都由制造業(yè)的內(nèi)銷部分承擔(dān)，難怪許多中國制造在國內(nèi)的價(jià)格竟比美國還貴。這種犧牲內(nèi)需補(bǔ)貼出口的模式，幫助政府?dāng)€下了天文數(shù)字的外匯儲(chǔ)備，而國內(nèi)消費(fèi)需求則始終難以拉動(dòng)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、降低出口依賴性已經(jīng)說了很久，但若不從稅制動(dòng)手，內(nèi)外失衡的狀況不會(huì)改變。

所得稅稅負(fù)的分布則更不均等。按人保部公布的數(shù)據(jù)，中國65%的個(gè)人所得稅收入來自工薪階層，而與此同時(shí)，在國民總收入(GDP)中，薪酬所占比重卻連年降低。有關(guān)數(shù)字是糊涂賬，從12%到40%都有，但即便是40%，也顯示著極高的財(cái)富分化水平。收入差距如此巨大，個(gè)人所得稅卻主要由工薪階層承擔(dān)，這顯然是不公平的。

要改變這種稅負(fù)不均等的狀況，需要對(duì)現(xiàn)行稅制動(dòng)大手術(shù)。在增值稅方面，應(yīng)內(nèi)外均等，內(nèi)需補(bǔ)貼外需的狀況必須改變；在所得稅方面，應(yīng)將公務(wù)員和國有部門的非貨幣福利收入也納入個(gè)稅稅基，如此才能體現(xiàn)真實(shí)的收入水平并均衡稅負(fù)；所得稅應(yīng)以家庭為單位征收，以在稅前扣除中體現(xiàn)真實(shí)的生活成本。

影響公平稅負(fù)的另一大因素，是巨量的灰色收入。所謂灰色收入，是指處于合法與非法邊界的收入。由于這些收入一般不會(huì)體現(xiàn)在財(cái)務(wù)報(bào)表上，因而也無法課稅，這當(dāng)然使稅負(fù)分布變得極不公平。解決這一問題沒有別的辦法，只能通過制度的透明化，使灰色收入浮出水面。

結(jié)論是清楚的。稅收負(fù)擔(dān)公平、稅收成本低廉的稅制，就是好的稅制，也是值得追求的稅制。而擁有一個(gè)好的稅制，對(duì)于中國這樣處于轉(zhuǎn)型期的國家，在政治經(jīng)濟(jì)兩方面都具有十分重大的意義。長遠(yuǎn)而言，這也可以為中國未來的現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型打下財(cái)稅基礎(chǔ)。

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