2013年01月05日 09:32
來源：經(jīng)濟觀察報 作者：降蘊彰

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未來的中國城鎮(zhèn)化道路該怎么走？一份國家層面上的規(guī)劃給出了答案。

本報獲悉，由國家發(fā)改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)將于今年全國兩會前后對外頒布。該規(guī)劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè)，為新型城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展思路，提出了具體要求。

按照上述規(guī)劃，未來中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三個原則，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”。

具體到對新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，更進一步的規(guī)劃是，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；在中西部資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，培育壯大若干城市群。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)條件較好的中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將創(chuàng)造新需求，本報了解到，圍繞未來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，下一步國家將統(tǒng)籌推進鐵路、公路、水運、航空、輸油氣管道和城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來發(fā)揮其對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和引導(dǎo)作用。

為破解城鎮(zhèn)化的改革難題，未來除了將大幅度提高農(nóng)村征地補償，改革土地管理制度之外，還有可能在全國統(tǒng)一推行居住證，而這樣的改革，勢必也會對解決收入分配、擴大內(nèi)需等問題起到積極的推進作用。

實施“城市群”戰(zhàn)略

十八大之前，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)，十六大提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。業(yè)內(nèi)人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號”。

從1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達到世界平均水平，但背后潛藏的諸多矛盾、問題也日益凸顯。

目前中國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計是以常住人口計算，按照這樣的算法是已經(jīng)突破了50%，但如果按照有城鎮(zhèn)戶籍的人數(shù)，按照政府提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平來說，中國的城鎮(zhèn)化率大概只有35%-36%。官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)是，在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬是處于“半市民化”狀態(tài)。

戶籍制度引發(fā)的矛盾之外，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的滯后，以及近年來一些城市出現(xiàn)的交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、事故災(zāi)害等問題，對各級政府城市治理能力也形成壓力和挑戰(zhàn)。

在2010年底中央向各省印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的信號，其中最為明確的是提出了要構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，要在推進環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的同時，形成三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區(qū)形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。

目前由國家發(fā)改委牽頭編制并將于全國兩會前后頒布的《規(guī)劃》，就是在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，對推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出的更為長遠、更為清晰的戰(zhàn)略布局。

土地制度是障礙

按照一些業(yè)內(nèi)專家的觀點，要破解中國城鎮(zhèn)化的改革難題，現(xiàn)行的土地和戶籍管理制度是兩個繞不開的障礙，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田、國家發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵等對此開出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯(lián)動，戶籍方面，先讓長期在城市打工的農(nóng)民工能夠市民化；土地方面，要提高農(nóng)村征地補償，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)。

鄭風(fēng)田表示，由于受戶籍的限制，目前處于“半市民化”狀態(tài)的農(nóng)民工，享受不到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等服務(wù)，官方統(tǒng)計的超過50%城鎮(zhèn)化率實際上是半截子的城鎮(zhèn)化，戶籍制度背后反映的是城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和工農(nóng)差距，如果戶籍改革制度能較快到位，將為實現(xiàn)十八大提出的收入倍增目標(biāo)提供良好的機遇，會推動中國經(jīng)濟繼續(xù)高速增長10年甚至20年，相反，則會進一步拉大城鄉(xiāng)差距，帶來更大的社會矛盾。

李鐵認為，中國實行城鄉(xiāng)二元戶籍管理已經(jīng)50多年了，由于上世紀80年代未能同步推進戶籍制度改革，現(xiàn)在積累的矛盾和問題已經(jīng)十分嚴重，當(dāng)務(wù)之急是把攻堅的改革和阻力較小的改革能夠分頭推進，比如，目前舉家遷徙到城鎮(zhèn)的外來農(nóng)村人口就有4000萬人，如果能夠先讓這批人真正市民化，這樣，既可以減少城市戶改壓力，也會徹底解決長期積累的矛盾。

鄭風(fēng)田、李鐵等專家都認為現(xiàn)行的土地制度是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大障礙。由于城鄉(xiāng)差距很大，農(nóng)民工在城市買不起房子，很多人擠在一塊，住的是“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，耕地也被荒蕪了，這是對土地資源的極大浪費。土地改革應(yīng)該盡快破除政府壟斷征地，實行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地能夠真正入市。

李鐵對土地政策進一步的分析是，現(xiàn)行政府壟斷征地模式，更多的是維護和支撐了城市居民的利益，讓城市居民在二次分配中利益最大化。這種模式最為嚴重的后果是城鎮(zhèn)居民的利益會被固化。于是形成了大量的視覺城市、景觀城市、生態(tài)城市，而形成這樣的現(xiàn)狀下，城市就很難讓低收入的“農(nóng)民工”來分享城市公共服務(wù)的蛋糕。

李鐵表示，征地制度改革就是要提高農(nóng)村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進入農(nóng)民自己的口袋。

與鄭風(fēng)田、李鐵等專家的觀點相一致，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任厲以寧也認為應(yīng)該盡快解決農(nóng)村土地資源嚴重浪費問題，“當(dāng)前最要緊的就是給農(nóng)民承包土地的使用權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證和房產(chǎn)證”。

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